Sentencia nº 0326-2013 de Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2012), 9 de Mayo de 2013
| Número de sentencia | 0326-2013 |
| Número de expediente | 0155-2010 |
| Fecha | 09 Mayo 2013 |
| Número de resolución | 0326-2013 |
Resolución no. 326-2013 FALLO DE MAYORÍA EXPEDIDO DENTRO DEL RECURSO DE CASACIÓN 155-2010 Juez Ponente del Fallo de Mayoría: Dr. J.S.N. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.- SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Quito, a 09 de mayo de 2013; las 11h30 VISTOS: Avocamos conocimiento de la presente causa en virtud de haber sido designados por el Consejo de la Judicatura de Transición mediante Resolución No. 42012 de 25 de enero de 2012, las Resoluciones de 30 de enero de 2012 y de 28 de marzo de 2012, de integración de las Salas Especializadas emitidas por el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, así como el acta del sorteo electrónico de causas de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 4 de abril de 2012. Integra este Tribunal de Casación la doctora M.T.P.V., de conformidad con el artículo 2, literal c), de la Resolución No. 7-2012 de 27 de junio de 2012, y con la Resolución No. 10-2012 de 29 de agosto de 2012. La Dra. Lucía E.I.S. interpone recurso de casación en contra de la sentencia dictada el 12 de enero de 2010 por el Tribunal Distrital No. 3 de lo Contencioso Administrativo, con sede en la ciudad de Cuenca, dentro del juicio No. 216-2008, que resolvió determinar la existencia de cosa juzgada y, consecuentemente, rechazar la demanda formulada en contra del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario. La Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, mediante auto de admisibilidad de 31 de agosto de 2010, resolvió admitir el recurso únicamente respecto a la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación. Al respecto, la recurrente alega errónea interpretación de los artículos 76.1; 76.7, letras i) y l); y, 82 de la Constitución de la República. En lo principal, la recurrente sostiene que es “inaudito que se sostenga la FALLO DE MAYORÍA EXPEDIDO DENTRO DEL RECURSO DE CASACIÓN 155-2010 existencia de cosa juzgada, por cuanto la acción de amparo constitucional no excluye la presentación de la acción contencioso administrativa, a más de que, no por el hecho de que en la acción constitucional se haya analizado el acto, el Tribunal por ustedes conformado, se vea imposibilitado de resolver sobre la legalidad del acto, el debido proceso... [sic]”. Pedidos los autos para resolver, se considera: -----------------------PRIMERO: La Sala es competente para conocer y resolver el recurso interpuesto, de conformidad con el primer numeral del artículo 184 de la Constitución de la República; numeral 1 del artículo 185 del Código Orgánico de la Función Judicial; y, artículo 1 de la Codificación de la Ley de Casación.----------------------------------------------------------SEGUNDO: El Tribunal Distrital No. 3 de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia recurrida, resolvió determinar la existencia de cosa juzgada y rechazar la demanda, al considerar que “[…] el tema que hoy es materia de control de legalidad ante este Tribunal fue conocido y resuelto por el más alto Tribunal Constitucional […]; y, que por efecto de la institución de la cosa juzgada, no es posible atender por vía judicial un asunto previamente conocido en otro proceso anterior. De esta manera, “tenemos que el acto impugnado ya fue juzgado y consecuente [sic] la autoridad autora del acto ya fue examinada y juzgada, y de volverse a analizar dicho acto, se pondría en riesgo la garantía básica consagrada en el Art. 24 numeral [sic] 16 de la Carta Política de 1998, que establece que “Nadie podrá ser juzgado más de una vez por la misma causa […]”.---------------------------------------------------------------------------------TERCERO: El principal cuestionamiento que se formula contra la sentencia, y que este Tribunal deberá resolver, es si, existiendo un pronunciamiento previo del órgano de control constitucional que rechazó el amparo de los derechos de la demandante, se FALLO DE MAYORÍA EXPEDIDO DENTRO DEL RECURSO DE CASACIÓN 155-2010 condicionó al Tribunal ordinario de lo contencioso administrativo en su resolución, bajo la figura de la cosa juzgada. Para resolver se formulan las siguientes consideraciones: 3.1. La Constitución de la República es la norma suprema en nuestro ordenamiento jurídico y la Corte Constitucional es el máximo órgano de control, interpretación y administración de justicia constitucional. Es, por tanto, el órgano de cierre del sistema, con competencia definitiva en la resolución de acciones constitucionales que se encaminen a la protección de los derechos consagrados en el propio texto supremo y en los instrumentos internacionales. Las decisiones que adopten los jueces constitucionales tendientes a la protección de derechos vulnerados, dentro del ejercicio de las acciones constitucionales previstas como garantías jurisdiccionales, tienen, sin lugar a dudas, un efecto condicionante en los demás órganos de administración de justicia, cuando tales decisiones se hayan emitido en causas que se ventilen en la justicia ordinaria, con identidad de objeto y sujetos y cuya consecuencia vaya a marcar el resultado de estas controversias, siempre que se hayan tutelado los derechos fundamentales, por vía de las garantías jurisdiccionales previstas en el texto constitucional. Esto halla sentido en que no sería admisible que, una vez aceptada la vulneración de derechos y dispuesta su protección, la resolución de otro poder público condicione y arriesgue nuevamente la tutela otorgada. En todo caso, esto no puede equipararse a la figura de cosa juzgada. 3.2. Para evitar el conflicto entre órganos jurisdiccionales que provoquen una vulneración al principio constitucional de seguridad jurídica, el legislador ha condicionado el ejercicio de las acciones constitucionales al cumplimiento de ciertos requisitos, entre los que consta la inexistencia de acciones y recursos ordinarios efectivos y pertinentes que busquen la protección de los derechos controvertidos. 3.3. Para impugnar actos FALLO DE MAYORÍA EXPEDIDO DENTRO DEL RECURSO DE CASACIÓN 155-2010 administrativos emanados del poder público que vulneren derechos de los ciudadanos, el sistema prevé el recurso subjetivo o de plena jurisdicción, acción ordinaria eficaz y pertinente que podía ser ejercida -como en efecto lo fue- por la demandante para contradecir la decisión de su destitución. En el caso que se analiza, el cuestionamiento nace precisamente porque el juez constitucional aceptó el trámite de la acción de amparo del demandante sin cuestionar si había o no acción o recurso ordinario eficaz y pertinente; error que repite la Corte Constitucional al resolver admitiendo dicha acción. 3.4. Sin embargo, como acontece en el caso analizado, si el máximo órgano de control constitucional y protección de derechos no acepta las acciones constitucionales, no se puede hablar del mismo efecto condicionante a los otros poderes jurisdiccionales. En tal sentido, el control de legalidad sobre los actos del poder público que ostentan los tribunales distritales de lo contencioso administrativo queda indemne y éstos no podrían alegar cosa juzgada y menos el principio de non bis in ídem para rechazar las pretensiones de la demanda, porque la esfera de análisis de las dos acciones, son distintas y excluyentes. 3.5. Al haber emitido la decisión, el Tribunal A quo evidencia un desconocimiento pleno del sistema constitucional vigente, que aun cuando reconoce la preminencia de las disposiciones constitucionales, no ha enervado de ninguna manera las potestades jurisdiccionales de la justicia especializada contencioso administrativa. Tampoco acierta en el argumento de que si se resolviese el caso se estaría juzgando dos veces a la administración pública, olvidando que el control de legalidad es sobre la actuación jurídica del poder público y que la garantía del non bis in ídem le pertenece al ciudadano y no al Estado. Finalmente, se contradice en forma manifiesta al motivar su resolución en el instituto de la cosa juzgada –que como queda dicho, no cabe- y, al FALLO DE MAYORÍA EXPEDIDO DENTRO DEL RECURSO DE CASACIÓN 155-2010 mismo tiempo, decidir el rechazo de la demanda. En tal virtud, la Sala de Conjueces Permanentes del Tribunal No. 3 de lo Contencioso Administrativo debió emitir sentencia que atendiera la impugnación del acto administrativo que resolvió la destitución de la demandante.---------------------------------------------------------------------Por lo expuesto, sin que sea necesario realizar otras consideraciones, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, casa la sentencia y, por no haber pronunciamiento de mérito, ordena que el Tribunal Distrital No. 3 de lo Contencioso Administrativo, a la brevedad posible, conozca y resuelva la demanda presentada por la Dra. Lucía E.I.S.Notifíquese, publíquese y devuélvase.- Ff) Dr. J.S.N..- Juez Nacional.- Dra. M.T.P.V.. Jueza Nacional.- Dr. Á.O.H..- Juez Nacional (VOTO SALVADO).- Certifico.- Dra. Y.N.S..- Secretaria Relatora.
Recurso de Casación No. 155-2010 Voto Salvado del Dr. Á.O.H. VOTO SALVADO: Dr. Á.O.H. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 09 de mayo de 2013; las 11h30 Conforme el artículo 204 del Código Orgánico de la Función Judicial, por disentir de la mayoría, emito el siguiente voto salvado, en los siguientes términos:
VISTOS: En virtud de que los Jueces y Jueza Nacionales abajo firmantes, hemos sido designados por el Consejo de la Judicatura de Transición, mediante Resolución No. 4-2012 de 25 de enero del 2012; y, el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, mediante Resoluciones No. 1-2012 de 30 de enero del 2012, y No. 4-2012 de 28 de marzo de 2012, nos designó para integrar esta S. Especializada; y, conforme el acta de sorteo electrónico de 4 de abril de 2012 que consta en el expediente de casación, somos el Tribunal competente y avocamos conocimiento de la presente causa, y 185 del Código Orgánico de la Función de Casación; integra este Tribunal de conforme los artículos 183 Judicial, y artículo 1 de la Ley Casación la doctora M.T.P.V., conforme el artículo 2, literal c), de la resolución No. 7-2012 de 27 de junio de 2012, y la resolución No. 10-2012 de 29 de agosto de 2012. causa en estado de resolver, para hacerlo, se considera: Y estando la presente
1.1.- Por sentencia expedida el 12 de enero de 2010, 14h29, por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 3, se resolvió que: “Determina la existencia de cosa juzgada y consecuentemente rechaza la demanda.”.
1.2.- Mediante auto 31 de agosto de 2010, 09h45, esta S. admite a trámite el recurso de casación interpuesto por la señora Lucía Eugenia Idrovo Sotomayor por la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación, por Recurso de Casación No. 155-2010 Voto Salvado del Dr. Á.O.H. errónea interpretación del artículo 76 numerales 1 y 7, literales i) y j) y artículo 82 de la Constitución de la República. La alegación realizada por la causal segunda no fue admitida a trámite.
2.1.- El Tribunal de instancia en la presente causa consideró que existió cosa juzgada en virtud de que la actora había presentado “una acción de amparo constitucional en contra de la misma entidad, autoridad accionada y con el mismo objeto”, y por tal resolvió desechar la demanda presentada por la señora L.E.I.S. en contra del INDA. Así, para el análisis respectivo es necesario determinar, en primer lugar, la naturaleza de la extinta acción de amparo constitucional, prevista en la anterior Constitución Política y en la derogada Ley de Control Constitucional, ambas vigentes en la época.- La parte pertinente del Art. 95 de la Constitución de 1998 disponía: “Art. 95.- … Mediante esta acción, que se tramitará en forma preferente y sumaria, se requerirá la adopción de medidas urgentes destinadas a cesar, evitar la comisión o remediar inmediatamente las consecuencias de un acto u omisión ilegítimos de una autoridad pública, que viole o pueda violar cualquier derecho consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio internacional vigente, y que, de modo inminente, amenace con causar un daño grave…”.
2.2.- Por su parte, el artículo 46 de la Ley de Control Constitucional en la parte que corresponde ordenaba: “Art. 46.- El recurso de amparo tiene por objeto la tutela judicial efectiva de los derechos consagrados en la pactos, convenios y Constitución y los consignados en las declaraciones, demás instrumentos internacionales vigentes en el Ecuador, frente a cualquier atentado proveniente de acto ilegítimo de autoridad de la administración pública que haya causado, cause o pueda causar un daño inminente, a más de grave e irreparable y se interpondrá para requerir la adopción de medidas urgentes, destinadas a cesar la lesión o evitar el peligro de los bienes protegidos.”.
Recurso de Casación No. 155-2010 Voto Salvado del Dr. Á.O.H. 2.3.- Por los textos antes transcritos siempre se consideró que la acción de amparo fue cautelar. De hecho, así lo entendió la Corte Suprema de Justicia, que en forma expresa lo determinó en la Resolución (de carácter general) de 27 de Junio de 2001 (RO 378, 27-VII-2001), que en su artículo 1 define que la “acción de amparo es cautelar y tiene por objeto proteger los derechos subjetivos de las personas…”.
3.1.- En el derecho comparado, la legislación colombiana sobre la acción de tutela, que es equiparable a lo que era nuestra acción de amparo, es totalmente clara al respecto, la doctrina señala: “El precepto constitucional según el cual la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, le otorga el carácter de subsidiaria, y niega la posibilidad de su manejo como un instrumento adicional o alternativo de la víctima, o sustitutivo de las acciones ordinarias y especiales establecidas en los códigos procesales.” (H.H., J., Derecho Procesal Constitucional, Temis, 3ra. Ed., Bogotá, 2010. P.. 38).
3.2.-
La subsidiaridad se confirma en la legislación colombiana al establecerse un plazo máximo de cuatro meses para interponer la acción ordinaria luego del fallo de tutela, el mismo autor señala: “… la orden del juez de tutela tendrá este preciso alcance: permanecerá vigente durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la demanda, siempre y cuando esta sea propuesta por el afectado en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela…Agrega la precitada disposición que la acción de tutela, utilizada como instrumento transitorio para evitar un perjuicio irremediable, podrá
ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad de actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso. Y que el juez de tutela, si lo estima procedente, podrá ordenar mientras dure dicho proceso la inaplicación del Recurso de Casación No. 155-2010 Voto Salvado del Dr. Á.O.H. acto particular respecto de la situación jurídica concreta.” (Ibídem. P.. 41) (la negrilla nos corresponde).
4.1.- Además, resulta muy pertinente tener en cuenta, que la Constitución de la “Art. República vigente, establece como garantía fundamental el derecho a impugnar los actos administrativos ante la Función Judicial 173.- Los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los correspondientes órganos de la Función Judicial.”. (Anteriormente esta garantía también estaba prevista en el Art. 196 de la Constitución de 1998), derecho que no puede ser restringido por haberse presentado una acción de amparo constitucional, que como hemos visto es de naturaleza eminentemente cautelar; por lo que en ese orden conceptual, se señala que “el control de la legalidad de actos está asignado en el Ecuador a la jurisdicción contencioso administrativa, a la que el juez constitucional no puede reemplazar a través de un proceso de amparo…” (Oyarte, R., La Acción de Amparo Constitucional, Jurisprudencia Dogmática y Doctrina, Fundación Andrade & Asociados, Quito, 2006, pág. 145).
4.2.- Por tanto, el efecto de las resoluciones dictadas dentro de los recursos de amparo constitucional, no podrían constituir cosa juzgada en la justicia ordinaria, dada su naturaleza cautelar. “Al ser concedido el amparo sea por el juez constitucional o por el Tribunal Constitucional se suspende definitivamente el acto impugnado. Esta denominación de suspensión definitiva, como se verá, no implica que sobre el acto no se puedan dar otras decisiones en sede jurisdiccional o en sede administrativa. La suspensión que se dicta al finalizar el proceso de amparo se denomina “definitiva” por la razón exclusiva de diferenciarla de la providencia de suspensión provisional que se puede adoptar al inicio del procedimiento.- En consecuencia, si suspender quiere decir diferir o Recurso de Casación No. 155-2010 Voto Salvado del Dr. Á.O.H. detener temporalmente una acción u obra, no puede, en estricto sentido literal, suspenderse algo “definitivamente”. En materia de amparo por la naturaleza del proceso, la suspensión es una medida cautelar, por lo que el acto se suspenderá hasta que se resuelva el fondo del asunto que se propone” (Ibídem, Pág. 214) (la negrilla nos corresponden).
Por los argumentos anotados anteriormente, consideramos que esta S. Especializada de lo Contencioso Administrativo, reconociendo que tiene competencia para conocer el recurso de casación, debe proceder a resolver el fondo del asunto. Para ello, este Tribunal observa que la actora demandó la ilegalidad y nulidad de la resolución de 4 de septiembre de 2008 dictada por el Director Ejecutivo del INDA, así como la acción de personal No. 070719 de la misma fecha, en las cuales se resolvió destituir a la señora L.E.I.S. del cargo de Profesional 3 de la Dirección Distrital Austral del INDA en la ciudad de Cuenca, de conformidad con el literal i) del artículo 49 en concordancia con la letra e) del artículo 24 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa.
Para lo cual, de la sentencia de instancia se desprende que:
En lo que tiene que ver a la resolución del sumario administrativo, la Sala observa que está debidamente motivada, hay coherencia entre el relato de los hechos, la fundamentación jurídica, las normas que se invocan y la decisión, resolución adoptada; por lo que, la decisión no solo que es legítima, por haber sido emitida por autoridad competente sino que, está debida y suficientemente motivada, por lo que no se observa violación a derecho constitucional alguno;…
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Por todo lo anterior, y sin que sea necesario ya más análisis, este Tribunal de Casación, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA: Casa la sentencia dictada el 12 de enero de 2010, 14h29, por el Tribunal Distrital de Recurso de Casación No. 155-2010 Voto Salvado del Dr. Á.O.H. lo Contencioso Administrativo No. 3, y de conformidad con el artículo 16 de la Ley de Casación, declara la legalidad de la resolución de 4 de septiembre de 2008 dictada por el Director Ejecutivo del INDA, así como la acción de personal No. 070719 de la misma fecha.- Notifíquese, devuélvase y publíquese.- ff Dr. Á.O.H..- Juez Nacional, Dr. J.S.N..- Juez Nacional, Dra. M.T.P.V..- Jueza Nacional.Lo certifico, Dra. Y.N.S., Secretaria Relatora a Nacional.Lo certifico, Dra. Y.N.S., Secretaria Relatora
RATIO DECIDENCI"1. Si el máximo órgano de control no acepta la acción constitucional, no se puede hablar del mismo efecto a los otros poderes jurisdiccionales; por lo que no se puede alegar principio de non bis in ídem para rechazar una demanda contencioso administrativa"
