La Sostenibilidad de la Política Fiscal: El Caso de Ecuador
| Autor | Diego Maldonado - Gabriela Fernández |
| Páginas | 67-125 |
La Sostenibilidad de la Política Fiscal: El Caso de Ecuador*
DIEGO MALDONADO Y GABRIELA FERNÁNDEZ
Resumen
El modelo desarrollado evalúa la viabilidad, en el mediano plazo, de la política fiscal. Para ello, se analiza
su sostenibilidad no sólo a partir de la capacidad del Gobierno para cumplir con el servicio de la deuda
adquirida, sino también de la posibilidad de aumentar la deuda pública. A través de simulaciones de
Monte Carlo y optimización del esfuerzo fiscal, se determinan las principales variables de control y su
impacto sobre los indicadores de sostenibilidad fiscal. Al observar que la política fiscal vigente en el
Ecuador no satisface la condición de sostenibilidad, se definieron algunas alternativas de política que
aseguren el cumplimiento de esta condición.
Abstract
Through this paper it is being developed a model which evaluates the sustainability of the fiscal policy
that permits public goals been reached in the medium term. With that purpose in mind, it is analyzed the
ability of the government to honor its debt as well as its capacity to increase its leverage, as required.
Using Monte Carlo simulations and optimization techniques to stress out fiscal financial accounts, control
variables have been found and subsequently it has been possible to identify the impact of these key
variables on the defined fiscal sustainability objective function. Along the paper it is concluded that
current fiscal policies applied on Ecuador do not satisfy the condition of sustainability and therefore new
policies that fulfill this requirement have been proposed.
1. Introducción
Un elemento fundamental para el buen desempeño macroeconómico, es que el
sector público y el Gobierno Central en particular, mantengan una posición
financiera solvente. La solvencia o sostenibilidad de las finanzas públicas implica la
existencia de un equilibrio entre los resultados presupuestarios futuros y el nivel de
* Los autores agradecen la colaboración de María Fernanda Pazmiño y Alberto Segovia en la
construcción y análisis de los escenarios petroleros. Además, a Raúl Larrea, Paulina Román y Caterine
Díaz, de la DGB, y a Silvia Burbano y Ramiro Pérez, de la DGE, por la provisión de información relativa
a deuda interna y externa. Diego Grijalva, Miguel Acosta, Fabián Carrillo, María Belén Freire, Diego
Mancheno, Eric Neira, funcionarios de la DGE, por las opiniones y sugerencias a este documento.
CUESTIONES ECONÓMICAS
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endeudamiento público,1 es decir, un gobierno es solvente si prevé que podrá
generar en el futuro superávit presupuestarios primarios suficientes para reembolsar
la deuda pendiente de pago (FMI 2003);2 la sostenibilidad de las finanzas públicas
significa la posibilidad de preservar la continuidad de las políticas gubernamentales.
Un Estado insolvente enfrenta problemas de liquidez que, a falta de
financiamiento, sólo pueden ser superados con recortes del gasto, aumento de los
ingresos o mayor endeudamiento. En una economía dolarizada como la ecuatoriana,
no existe posibilidad de monetizar los déficit fiscales; por tanto, la única vía de tener
liquidez, tiene efectos no deseados en la demanda agregada y la actividad
económica. En consecuencia, el problema de la sostenibilidad de las finanzas
públicas adquiere aun más relevancia pues, una eventual situación de insolvencia
tiene fuertes impactos en el desempeño económico.
La exposición del sector financiero, respecto a los recursos que presta al Estado,
puede significar otro canal para el surgimiento de una crisis en una economía que ha
adoptado al dólar como patrón monetario: si los agentes perciben una eventual
incapacidad de pago de las obligaciones del Estado con la banca, o incluso si se
envían ‘señales’ en esa dirección, el mercado secundario castiga el precio de la
deuda, lo que reduce la posibilidad y eleva el costo de acceso a nuevos recursos
financieros (Fierro-Renoy y Naranjo, s/f).3 Esta situación pone en riesgo la
estabilidad de todo el sistema financiero y abre la puerta a una crisis que puede
afectar a otros sectores de la economía.
Al evaluar la sostenibilidad del endeudamiento público, se debe tener en cuenta
que mientras menor sea la perspectiva de crecimiento económico y mayor sea el
costo del endeudamiento (tasa de interés), a fin de evitar una tendencia explosiva de
la deuda, se requiere de un mayor esfuerzo de ahorro por parte del Gobierno. Estas
consideraciones son importantes para el caso de Ecuador, pues se prevé una
1 A decir de Bevilaqua y Werneck (2000), una política fiscal es sostenible si la relación entre la deuda
pública y el PIB eventualmente converge para retornar a un nivel determinado. O dicho de otro modo, “se
estima que un determinado nivel de deuda es viable si permite cumplir la limitación presupuestaria (en
términos de valor actualizado) sin necesidad de corregir en el futuro el saldo primario en forma
significativa y poco realista” (FMI 2002).
2 Sin embargo, el FMI (2003) apunta que “este criterio [del pago futuro de la deuda] no es ni muy
práctico ni muy estricto porque, por ejemplo, permitiría a un gobierno mantener grandes déficit primarios
durante cierto tiempo si se compromete a mantener, más adelante, superávit primarios de magnitud
suficiente, satisfaciendo así la condición de solvencia”. En este sentido, satisfacer la limitación
presupuestaria en valor actualizado es un criterio poco exigente ya que sólo requiere comprometerse a
ajustar la política en el futuro (posiblemente distante).
3 Puesto que la definición de solvencia que usan las autoras se fundamenta en la variación del
patrimonio de la economía, la percepción sobre la capacidad de pago (de la deuda pública) depende de los
activos con que cuente un país para servir la deuda, así como de los niveles de ingresos, gastos y
endeudamiento público.
MALDONADO-FERNÁNDEZ: LA SOSTENIBILIDAD DE LA POLÍTICA FISCAL: EL CASO ECUADOR
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reducción de la producción petrolera,4 y por tanto no sólo del crecimiento
económico del país, sino también del resultado del Gobierno Central a través de la
caída de sus ingresos petroleros. Dadas estas previsiones es fundamental estimar
cuál sería un nivel de endeudamiento compatible con la situación futura del país.
Trabajos como el de Astorga (2002)5 han tratado de medir el problema de la
sostenibilidad del endeudamiento público. Este autor presenta como un primer
resultado, que la política fiscal es insostenible porque los superávit primarios futuros
no son suficientes para cubrir el stock de deuda existente. El esfuerzo fiscal
requerido —medido en términos del superávit primario del Gobierno Central— para
asegurar la sostenibilidad es creciente en el tiempo. En este sentido, la política fiscal
solo sería sostenible si se aumentaran los ingresos y/o se disminuyeran los gastos
futuros. Para este autor, la promulgación de la Ley Orgánica de Responsabilidad,
Estabilización y Transparencia Fiscal (mayo 2002), que impuso límites al déficit no
petrolero, al crecimiento del gasto corriente y al endeudamiento público respecto del
producto permitiría, en principio, asegurar la solvencia de las finanzas públicas.6
A partir del mencionado trabajo, la intención de la presente investigación es
analizar la viabilidad, en el mediano plazo, de las políticas fiscales. Es decir, se
pretende evaluar si las políticas fiscales implementadas o propuestas se pueden
mantener en el tiempo sin que ello implique futuros incrementos de impuestos,
recortes en los gastos y/o una disminución del patrimonio de la economía.
El modelo presentado es una mejora en múltiples direcciones del trabajo de
Astorga (2002). En primer lugar se realiza un análisis más fino de las principales
variables que intervienen en el cálculo del resultado primario y del flujo de caja. Un
segundo aporte es que se establecen interrelaciones entre distintas variables
4 En el mediano plazo, ya sea porque las reservas de petróleo se agotan en el tiempo, o bien porque se
llega a aplicar la moratoria petrolera (suspensión de la explotación en el campo ITT), se esperaría una
reducción en los niveles de extracción de crudo. A corto plazo, durante los seis primeros meses de 2007
se observa que la producción estatal petrolera decreció en 14% respecto a la de ese mismo lapso en 2006.
Además, se prevé para este año una caída de 5.4% en la producción nacional (9.7% correspondiente a la
de PETROECUADOR).
5 Diversos trabajos han tocado el tema de la sostenibilidad en Ecuador desde distinta perspectiva.
Véase por ejemplo: Astorga, A. y V. Fierro-Renoy (1997), Astorga, A. (2002), Fierro-Renoy, V. Y M.
Naranjo (XX), Fernández, G. (2003 y 1999).
6 A través de la aprobación por el Congreso Nacional de la Ley Orgánica de Responsabilidad,
Estabilización y Transparencia Fiscal (mayo, 2002), el Ecuador dio un paso significativo para consolidar
la solvencia del Gobierno Central al adoptar un manejo de la política fiscal sobre la base de reglas macro
fiscales que promuevan la reducción sostenida del déficit del presupuesto y el endeudamiento del
Gobierno Central. Sin embargo, la reforma a esta ley aprobada en el 2005, mediante la cual se modificó la
normativa legal para el uso de los fondos de la CEREPS, al preasignar recursos hacia un mayor nivel de
gasto, podría dificultar la consecución del objetivo de estabilizar las finanzas públicas y reducir el nivel
de endeudamiento del Estado.
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