Sentencia nº 0013-2009 de Ex Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008), 23 de Febrero de 2011

RESOLUCION No. 13-09 Ponente: Dr. J.M.O. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.-

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, 16 de febrero de 2009.- Las 10h30 .- VISTOS:

(192-2006) El doctor E.D.J., en su calidad de D. General del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS, interpone recurso de casación respecto de la sentencia expedida el 14 de marzo de 2006, por la Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito, dentro del juicio propuesto por el economista M.R.C.R. en contra del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; fallo en el que, “aceptando parcialmente la acción propuesta, declara ilegal el acto materia de la impugnación, en cuanto el demandado niega la totalidad de los reclamos formulados por M.R.C.R., y dispone que el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social pague al actor, los beneficios económicos previstos en las leyes y en el segundo Contrato Colectivo Único de Trabajo, suscrito el 25 de agosto de 1994...”. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social fundamentó su recurso en las causales primera y tercera del artículo 3 de la Ley de Casación, y alega que en la sentencia objeto del recurso se registran las infracciones que se detallan a continuación: respecto de la causal primera, se registra errónea interpretación del artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de la Resolución 880 de 14 de mayo de 1996 dictada por el Consejo Superior del IESS, falta de aplicación del artículo 125 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, entonces vigente. En relación con la causal tercera del artículo 3 de la Ley de Casación, falta de aplicación de los artículos: 113 y 274 del Código de Procedimiento Civil; las Resoluciones 905 de 17 febrero de 1998, C.I. 019, de 19 febrero de 1999, C.I. 062 de 29 febrero de 2000, C.I. 071 de 12 de mayo de 2000 y 089 de 1 de septiembre de de 2000 expedidas por la Comisión Interventora del mismo Instituto. Por haberse concedido el recurso y sometido el caso a resolución, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, con su actual conformación, avoca conocimiento de la presente causa y para resolver considera: PRIMERO: Esta Sala es competente para conocer y resolver los recursos de casación que se interponen contra las sentencias o autos de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 184 de la Constitución de la República del Ecuador y la Ley de Casación en vigencia.- SEGUNDO: Se ha agotado el trámite establecido por la Ley para esta clase de recursos, sin que exista nulidad alguna que declarar.TERCERO: El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social acusa que en el fallo objeto del recurso existe infracción del artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, afirma que “la demanda ha sido presentada el 22 de febrero del 2005, sin considerar que el actor cesó de su cargo el 23 de febrero del 2001, fecha desde la cual se tenía que haber considerado para determinar la existencia o no de la caducidad de la acción…”. El Tribunal a quo, en el considerando octavo de su sentencia, al analizar la aplicación de la referida disposición, considera que el recurso subjetivo se ha deducido dentro del término de noventa días, establecido en dicha norma, pues el acto impugnado es de fecha 11 de octubre de 2004 (fs. 28) y la presentación de la demanda se produce el 22 de febrero de 2005 (fs. 29 a 31). En efecto, el término de caducidad previsto en el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo es indispensable para determinar la oportunidad para acudir ante la Función Judicial para hacer valer los derechos presuntamente vulnerados por hechos o actos de la Administración. La Institución recurrente incurre en una confusión cuando no diferencia entre la extinción del derecho de demandar (artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) y la extinción de los derechos (artículo 125 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, vigente a la época) que se disputan en un proceso instaurado válidamente. La caducidad del derecho a demandar (ejercicio del derecho de acción) no tiene que ver con la extinción 2 (por prescripción o caducidad) de los derechos o potestades que se discuten en el proceso, una vez, que éste ha sido instaurado. Por lo tanto, en el caso sub judice la acción se ejerció oportunamente, según el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no existe infracción de este.CUARTO: Por otra parte, el IESS acusa la errónea interpretación de la Resolución 880 expedida por el Consejo Superior del Instituto. Con relación a esta infracción: la sentencia materia del recurso (fs. 167 y 168), en el considerando tercero, declara que de conformidad con la Resolución 880, de 14 de mayo de 1996, “los derechos económicos y los beneficios sociales de orden individual adquiridos por los trabajadores del IESS, incluida la jubilación patronal, se mantienen en beneficio de los actuales servidores del Instituto que cumplan los requisitos establecidos en la ley”; y, en virtud de esta consideración, el Tribunal a quo condenó al IESS al pago de los beneficios previstos “en las leyes y en el segundo Contrato Colectivo Único de Trabajo”.A este respecto, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha insistido en varios fallos, que constituyen precedente jurisprudencial obligatorio por existir triple reiteración (Resoluciones números: 170-06, 171-06 y 172-06, publicadas en la Gaceta Judicial Serie XVIII, No. 2, pp. 369 a 388) que, cuando el Consejo Superior del IESS expidió la Resolución número 879, de 14 de mayo de 1996, formalizó el cambio de régimen jurídico -de uno de derecho privado especial a uno de derecho público- aplicable a los servidores de la Institución, al establecer que las relaciones entre el IESS y sus servidores se regirán por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, con excepción de los obreros, que están amparados por el Código del Trabajo. En la misma fecha, esto es, el 14 de mayo de 1996, el Consejo Superior del IESS expidió la Resolución número 880, que establece que: “Los derechos económicos y beneficios sociales de orden individual adquiridos por los trabajadores del IESS, incluida la Jubilación Patronal, se mantienen en beneficio de todos los actuales servidores del Instituto que cumplen los requisitos establecidos por la Ley. Los 3 servidores sujetos a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa que ingresaren a la Institución a partir de la fecha de expedición de la presente Resolución, no estarán amparados por este último beneficio”.- Ahora bien, los regímenes jurídicos del Código del Trabajo (régimen de Derecho privado especial, por razones de orden social) y de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa (régimen de Derecho público) son totalmente diferentes, por lo que los beneficios económicos reconocidos en el Contrato Colectivo del IESS, a partir del 14 de mayo de 1996, fecha de expedición de la Resolución 880 del Consejo Superior del IESS, no podían ser extensivos para los servidores públicos. La situación de cada uno de tales servidores, en relación con sus derechos individuales al 14 de mayo de 1996, no es otra que la que mantenían como trabajadores a la fecha de cambio de régimen; es decir, en tanto servidores públicos, a partir del 14 de mayo de 1996, ya no podían invocar en su beneficio ninguna norma o estipulación de orden privado, aun cuando se tratare de un contrato individual o colectivo de trabajo, que, de algún modo, suponga en su origen un beneficio potencial, condicional o modal, incompatible con las regulaciones de orden público que rigen la administración de los recursos humanos en el sector público. Nótese que la relación de dependencia que tales servidores públicos mantuvieron como trabajadores sujetos al régimen del Código de Trabajo, hasta el 13 de mayo de 1996, se extinguió para dar paso a una relación de Derecho Público.- De estas consideraciones se desprende que el Tribunal a quo incurrió en la infracción de interpretar erróneamente la Resolución 880, para condenar al IESS a un pago de derechos y beneficios derivados de un contrato colectivo desde 1994 aún superando la pretensión del actor, que según consta en su reclamación administrativa y en la demanda solicitaba valores que “no fueron cancelados a partir de 1996”.- Producida la infracción, que invoca el recurrente, esta S. debe casar la sentencia y, como un Tribunal de Instancia dictar, en su lugar, de conformidad con el artículo 16 de la Ley de Casación, la que corresponda.4 CUARTO: Con el propósito de dictar la sentencia sobre el fondo, esta S. estima pertinente recordar las pretensiones del actor. Así, en el libelo de demanda (fs. 29 a 31), el actor solicita que, en sentencia, se ordene el pago de:

1. los valores que por Contratación Colectiva no fueron cancelados a partir de 1996 al sueldo base y todas sus incidencias hasta la fecha de la supresión de su cargo; b) bonificaciones patronales por 10 años de servicio; c) los valores correspondientes a la bonificación complementaria, a la compensación por costo de vida y la diferencia del bono de responsabilidad; d) los beneficios contemplados en los artículos 34 y 75 del Contrato Colectivo; e) los incrementos semestrales realizados por decretos del Gobierno; f) la reliquidación de pagos del aporte al IESS; y, g) los rubros en que se encuentren diferencias de lo que debía pagarse y lo que se pagó conforme a la demostración que se hará en el término de prueba.- Los derechos reclamados se fundamentan en contratos colectivos que, como queda señalado, a partir de la vigencia de la Resolución 880, no podían ser invocados, por lo que el actor carece de derecho para reclamar lo que pretende. La falta de derecho del actor ha sido planteada explícitamente por la Entidad demandada (fs. 40 vta.), en su contestación a la demanda, por lo que cabe admitir esta excepción.- En tal virtud, el acto administrativo cuya ilegitimidad se acusa en el proceso, no contiene vicio alguno del que se derive su ilegalidad según las alegaciones del actor (causa petendi) y, por ello, tampoco es posible acoger las pretensiones enunciadas en la demanda, como consecuencia de una ilegitimidad inexistente.- Por todas estas consideraciones, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPUBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, se acepta el recurso de casación interpuesto y, de conformidad con el artículo 16 de la Ley de Casación, se desecha la demanda.- Sin costas.- Notifíquese, publíquese y devuélvase.- ff.) D.. J.M.O., F.O.B. y M.Y.A., Jueces Nacionales.

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RATIO DECIDENCI"1. Según los fallos de triple reiteración 170-06, 171-06 y 172-06, publicados en la Gaceta Judicial Serie XVIII, No. 2, pp. 369 a 388, cuando el Consejo Superior del IESS expidió las Resoluciones números 879 y 880, de 14 de mayo de 1996, formalizó el cambio de régimen jurídico -de uno de derecho privado especial a uno de derecho público- aplicable a los servidores de la Institución, al establecer que las relaciones entre el IESS y sus servidores se regirán por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, con excepción de los obreros, que están amparados por el Código del Trabajo. Por lo que los beneficios económicos reconocidos en el Contrato Colectivo del IESS, a partir del 14 de mayo de 1996, no podían ser extensivos para los servidores públicos. 2. De acuerdo a lo que se indica en los fallos de triple reiteración 170-06, 171-06 y 172-06, publicados en la Gaceta Judicial Serie XVIII, No. 2, pp. 369 a 388, cuando el Consejo Superior del IESS expidió las Resoluciones números 879 y 880, de 14 de mayo de 1996, formalizó el cambio de régimen jurídico -de uno de derecho privado especial a uno de derecho público- aplicable a los servidores de la Institución, al establecer que las relaciones entre el IESS y sus servidores se regirán por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, con excepción de los obreros, que están amparados por el Código del Trabajo. Por lo que los beneficios económicos reconocidos en el Contrato Colectivo del IESS, a partir del 14 de mayo de 1996, no podían ser extensivos para los servidores públicos. 3. Si los derechos reclamados se fundamentan en el contrato colectivo del IESS que a partir de la vigencia de la Resolución 880 de 14 de mayo de 1996, por existir un cambio de régimen jurídico de sus servidores, el actor carece de derecho para reclamar los beneficios que de tal contrato se derivan."