Sentencia nº 0179-2010 de Ex Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008), 10 de Junio de 2010

Resolución No. 179-2010 PONENTE: Dr. F.O.B. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 10 de junio de 2010.- Las 15h00. VISTOS: (502-2006) T.V.C. interpone recurso de casación respecto de la sentencia que, el 10 de julio de 2006, dicta el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 3, con sede en la ciudad de Cuenca; dentro del juicio seguido por la recurrente en contra del Ministro de Bienestar Social, con el objeto de que se declare la ilegalidad de la Acción de Personal número 01579 de 7 de junio de 1999, mediante la cual se le destituye del cargo, y, en consecuencia, se ordene la restitución al puesto de Jefe de Bienestar Social de la Subdirección de Protección de Menores de la ciudad indicada, así como el pago de las remuneraciones dejadas de percibir hasta la efectiva reincorporación a sus funciones; fallo que confirma en todas sus partes la resolución de la Junta de Reclamaciones, que rechaza la demanda. Admitido a trámite el recurso y siendo el estado de la causa el de dictar la resolución que corresponda, se considera: PRIMERO.La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia es competente para conocer la presente impugnación, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 184 de la Constitución de la República del Ecuador y la Ley de Casación. SEGUNDO.- En la tramitación del recurso se han observado las solemnidades inherentes a esta clase de impugnaciones y no existe nulidad que declarar. TERCERO.- Tanto para la concesión del recurso por parte de la Sala del Tribunal Inferior, como para la admisión a trámite del mismo por la Sala de Casación, lo único que la Ley de la materia exige es el cumplimiento de los requisitos formales puntualizados en su artículo 6, sin que tales concesión o admisión a trámite impliquen pronunciamiento sobre la procedencia misma de la impugnación, aspecto al cual debe contraerse el fallo de casación, el cual se lo ha de dictar considerando que, conforme a la doctrina, el recurso de casación es de carácter extraordinario, formal y restrictivo, calidades que exigen que su fundamentación ha de ser clara, completa y estrictamente apegada a la lógica jurídica y a los principios básicos que lo rigen. El recurrente 1 está, por tanto, en la obligación de determinar con absoluta precisión las normas de derecho que estima infringidas, así como la causal o causales que fundamentan su impugnación; pues en modo alguno la casación constituye una nueva instancia destinada a analizar los extremos y pormenores del litigio, sino que la competencia del Tribunal llamado a decidir sobre el recurso se circunscribe a los estrictos límites contenidos en su escrito de interposición. En consecuencia, para que la casación prospere, es menester que exista la debida correlación entre las normas o precedentes jurisprudenciales obligatorios que el impugnante señala como violados y los enunciados del fallo que en su criterio contradicen dichos preceptos, vinculando el contenido de éstos con los hechos y circunstancias a que se refiere la transgresión; sin que baste determinar que el fallo de instancia atenta contra tal o cual precepto y que se encuentra incurso en una o varias causales de casación. El recurrente debe, además, evidenciar la manera en la cual la falta de aplicación, la aplicación indebida o la errónea interpretación de esas regulaciones o mandatos ha sido determinante en la decisión de la sentencia o auto recurridos. CUARTO.- En la especie, el recurso ha sido interpuesto con apoyo en las causales primera y quinta del artículo 3 de la Ley de Casación; aduciendo, en cuanto a la causal primera, falta de aplicación de los artículos 18, 23, numerales 3, 26 y 27, y 24, numerales 7, 13 y 17, de la Constitución Política de la República; 31 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, y 20 de su Reglamento; 122 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva; 4 del Reglamento para el Control de la Discrecionalidad en los Actos de la Administración Pública; y, 59, literal b), de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y, en lo que respecta a la causal quinta, “tanto porque la sentencia no contiene los requisitos exigidos por la ley, cuanto porque en ella se adoptan decisiones incompatibles”. QUINTO.La recurrente fundamenta su impugnación manifestando principalmente que la cuestión esencial debatida en el proceso es que el acto administrativo carece de motivación, ya que lo único que se manifiesta en la Acción de Personal número 01579 de 7 de julio de 1999, en la casilla “Explicación”, es que “Visto el Informe número 28-DRH-99 de junio 21 2 de 1999, que contiene los resultados del sumario administrativo instaurado en contra de” la actora, “Acuerda: Destituirla… del cargo de Jefe de Bienestar Social de la Subdirección de Protección de Menores de la Ciudad de Cuenca, de conformidad con lo prescrito en el artículo 114, literal g), de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, por hallarse incursa en lo dispuesto en los literales a), b) y h) del artículo 58; y, e), i) y m) del artículo 60 de la Ley antes citada”; señalando que dicho acto resolutivo “agravia el deber constitucional de motivación”, fundamentalmente: “a) Porque el único antecedente que se menciona en la resolución es la existencia del informe que contiene los resultados del sumario administrativo instaurado… y no ningún hecho o determinación de una conducta infractora de la ley; b) Porque ni la descripción de los hechos, ni los medios de comprobación de la infracción administrativa pueden quedar fijados únicamente en el dictamen, debido a que, por su naturaleza jurídica, no tiene efecto vinculante; c) Porque, según el mandato constitucional, la determinación de los hechos –más aun si constituyen conducta infractora de la ley- debe hacerse en la resolución y no en documentos previos o posteriores… e) Porque las normas legales que allí constan son meros enunciados a los que no se vincula ninguna explicación que dé cuenta de que hayan sido aplicadas pertinentemente a los antecedentes de hecho; f) Porque la mayoría de las normas enunciadas no guardan correspondencia con la sanción aplicada, puesto que los literales a), b) y h) del artículo 58 y el literal i) del artículo 60 no configuran causales de destitución”. Agrega la recurrente que el Tribunal debió aplicar el artículo 24 de la Carta Fundamental, “examinando el contenido el acto impugnado en función de hallarse o no motivado, para determinar si era o no legal y válido”; que “las normas concordantes de los artículos 31 de la Ley de Modernización del Estado, 20 de su Reglamento, 122 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva y 4 del Reglamento para el Control de la Discrecionalidad de los Actos de la Administración Pública imponen que un acto no motivado es ilegal y nulo”; que “la falta de aplicación de las normas que declaran y desarrollan el derecho a la motivación del acto público perjudicial no pueden justificarse con otros argumentos, sin violar, al tiempo, otras garantías 3 constitucionales”; y, que “cuando argumenta el Tribunal que dentro del término de prueba la actora no logra desvirtuar las acusaciones formuladas sobre los hechos inmorales cuya comisión se le atribuye, agravia” su “derecho a la presunción de inocencia previsto en el numeral 7 del artículo 24, de hecho lo trastoca, porque” le “pone en el caso de demostrar… (su) inocencia, cuando en realidad no existía sentencia ejecutoriada que haya declarado” su “culpabilidad”. SEXTO.- Determina el artículo 24, numeral 13, de la Constitución Política del Estado vigente a la fecha en que se ha suscitado la destitución y en que se ha dictado la sentencia recurrida que las resoluciones de los poderes públicos que afecten a las personas deberán ser motivadas y que no habrá tal motivación si en la resolución no se enunciaren las normas o principios jurídicos en que se haya fundado y si no se explicare la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. A su vez, la primera parte de la causal quinta del artículo 3 de la Ley de Casación se refiere a que “la sentencia o auto no contuvieren los requisitos establecidos por la ley”. A esta causal doctrinariamente se la denomina “causal en la forma”, pues la sentencia, como es de conocimiento general, tiene tres partes: 1ª “Expositiva”, que contiene la narración de los antecedentes que dan origen al fallo, incluyendo, en las resoluciones de primera y segunda instancia, los puntos a que se contraen la demanda y su contestación; 2ª Considerativa o Motiva, que contiene el análisis del asunto materia de decisión, o sea, los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoya, con la referencia a las disposiciones legales correspondientes; 3ª D. o Resolutiva, que contiene propiamente la decisión del asunto sometido a conocimiento del juez, con la expedición de las órdenes o disposiciones pertinentes; siendo necesario que el juzgador, en lo que a la parte motiva respecta, exponga cuál es el camino lógico que recorrió hasta arribar a la decisión a la cual llegó; ya que sólo así, como puntualiza L., “la motivación podrá ser una garantía contra la arbitrariedad”; pues resulta “irrelevante conocer los mecanismo psicológicos que a veces permiten al juez llegar a la decisión; lo que importa, solamente, es saber si la parte dispositiva de la sentencia y su motivación, desde los puntos de vista jurídicos, son lógicos y coherentes, de forma que constituyan elementos inseparables 4 de un acto unitario, que se interpretan e iluminan recíprocamente” (L., citado por A.M.M., E.A.P., página 158). En la especie, tal motivación es la que precisamente no existe en la sentencia del Tribunal inferior, cuya primera obligación consistía en examinar si la Acción de Personal impugnada fue debidamente motivada o no, para de ello inferir su legalidad o ilegalidad, tanto más que la falta de motivación del acto administrativo constituía punto fundamental de la demanda; pero en pasaje alguno de la parte considerativa de la sentencia –segmento contenido en los literales a) y b) del considerando cuarto- el Tribunal llega a analizar la existencia o no de motivación en la resolución administrativa y si esa motivación guarda conformidad con el mandato contenido en el artículo 24, numeral 13, de la referida Carta Fundamental, determinando explícitamente las normas o principios jurídicos en que se funde, y, ante todo, la pertinencia de su aplicación a los hechos o irregularidades atribuidos a la servidora, los cuales, en la especie, son los antecedentes a los que se refiere dicha disposición constitucional; motivación que como parte sustancial de la resolución, debía constar del propio instrumento de destitución, esto es, de la Acción de Personal número 01579 de 7 de junio de 1999, suscrita por el Ministro de Bienestar Social. Empero y sobre aspecto tan esencial nada se indica en el fallo y más bien, tratando de fundamentar su decisión, la mayoría del Tribunal incurre en el equívoco de señalar que, “dentro del término de prueba, la actora no logra desvirtuar las acusaciones formuladas”, soslayando que conforme al artículo 24, numeral 7, de la invocada Constitución Política de la República, se presume la inocencia de toda persona cuya culpabilidad no hubiere sido declarada mediante sentencia ejecutoriada. Por consiguiente, resulta indudable que la sentencia no contiene uno de los requisitos señalados por la ley, como es la debida motivación, al no señalar el juzgador el camino lógico -no ilógico- que recorrió para llegar a su decisión de confirmar la sentencia de la Junta de Reclamaciones y desechar, en consecuencia, la acción planteada por la hoy recurrente. Fluyendo, por tanto, la procedencia del recurso interpuesto, por la primera parte del numeral 5 del artículo 3 de la Ley de Casación, atendiendo el mandato contenido en el artículo 16 de tal normatividad, cabe observar que en 5 el texto de la Acción de Personal impugnada no consta sino la enunciación de determinadas disposiciones legales, la circunstancia de que se ha contado con el informe número 28-DRH-99 de 21 de junio de 1999 y el hecho de la destitución de la demandante; mas no la mención concreta de las faltas a ella atribuidas; por lo que transgrediendo, como transgrede, la resolución de destitución los artículos 24, numeral 13, de la referida Constitución Política, y 31 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por Parte de la Iniciativa Privada, el acto administrativo impugnado deviene en nulo, por incumplimiento de las formalidades legales que debían observarse en la expedición del mismo y por influir la omisión en la decisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 59, literal b), de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por lo expuesto, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, la Sala, aceptando el recurso de casación interpuesto, casa la sentencia recurrida, admite la demanda planteada por T.V.C. y declara la nulidad de la Acción de Personal número 01579 de 7 de junio de 1999, suscrita por el Director de Recursos Humanos Encargado y por el Ministro de Bienestar Social de la época, disponiendo que la autoridad demandada, en el término de cinco días, restituya a la actora al cargo que venía desempeñando hasta la fecha últimamente indicada, y, dentro de treinta días, le pague las remuneraciones dejadas de percibir desde la destitución hasta la reincorporación efectiva al cargo. Sin costas. N.. ff.) D..

M.Y.A., J.M.O. y F.O.B., Jueces Nacionales. Dra. M. delC.J., Secretaria Relatora. En la ciudad de Quito, el día de hoy miércoles catorce de julio de dos mil diez, a partir de las dieciséis horas, notifiqué, mediante boletas el auto que antecede, a la actora, señora T.V.C., por su propios derechos, en el casillero judicial No. 1141; y a los demandados, por los derechos que representan, Ministro de Bienestar Social y Procurador General del Estado, en los casilleros judiciales Nos. 1173 y 1200, respectivamente. Certifico. Dra. M. delC.J.O.- Secretaria Relatora.

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RATIO DECIDENCI"1. La falta de motivación determina la nulidad del acto administrativo impugnado, vicio que se configura al amparo de lo previsto en la primera parte de la causal quinta del artículo 3 de la Ley de Casación, a la que la doctrina denomina “causal en la forma”."