Sentencia nº 0844-2013-SL de Sala de Lo Laboral de la Corte Nacional de Justicia (2012), 7 de Noviembre de 2013

R844-2013-J946-2011 LA REPÚBLICA DEL ECUADOR EN SU NOMBRE Y POR AUTORIDAD DE LA LEY.JUICIO No. 946 - 2011 PONENCIA: Dr. A.A.G.G. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.- SALA ESPECIALIZADA DE LO LABORAL.Quito, 07 de noviembre de 2013, las 09h25. VISTOS: ANTECEDENTES.- A.M.H.A. formula recurso de casación de la sentencia dictada el 22 de julio de 2011, a las 09h01, por la Segunda Sala de lo Laboral, N. y Adolescencia de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha, que revoca la dictada por el Juez a quo, y aceptando la excepción de falta de derecho de la actora, desecha la demanda, en el proceso que por liquidación de la compensación creada por el Art. 52 de la Ley de Modernización, sigue en contra del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social representado por el Dr. E.M.R., Director General. Para resolver, se considera: PRIMERO.- JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA.- Esta Sala es competente para conocer y decidir el recurso de casación en razón de que el Pleno del Consejo de la Judicatura de Transición, mediante Resolución No. 004-2012, de 25 de enero del 2012, designó como juezas y jueces a quienes en la actualidad conformamos la Corte Nacional de Justicia, cuya posesión se cumplió el 26 de enero del mismo año; y dado que el Pleno de la Corte Nacional de Justicia mediante Resolución 03-2013, en sesión de 22 de julio del mismo año en la que resolvió reformar las Resoluciones Nos. 01-2012, 042012 y 10-2012 en lo relativo a la integración de las Salas Especializadas de la Corte Nacional de Justicia del modo que consta en la indicada Resolución; por lo que en nuestra calidad de Jueces de la Sala Especializada de lo Laboral de la Corte Nacional de Justicia, avocamos conocimiento de la presente causa, al amparo de lo dispuesto en los Arts. 184.1 de la Constitución de la República; 184 y 191.1 del Código Orgánico de la Función Judicial, Art. 1 de la Ley de Casación, Art. 613 del Código del Trabajo y el resorteo realizado cuya razón obra de autos. El Tribunal de la Sala de Conjueces de lo Laboral de la Corte Nacional de Justicia, compuesto por la Dra. C.H.Y., y D.. K.A.B. y E.D.R., en auto de 20 de diciembre del 2012, a las 13h00, analiza el recurso y lo admite a trámite por cumplir los requisitos de procedencia, oportunidad, legitimación y formalidades exigidas por el Art. 6 de la ley de la materia. SEGUNDO.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO.-Sostiene la casacionista que el fallo del Tribunal de alzada infringe los Arts. 28 y 52 de la Ley de Modernización del Estado; Arts. 78 y 79 del Reglamento General a la Ley de Modernización; Art. 19 inciso tercero de la Ley de Casación; y Arts. 115, 117, 165 y 179 del Código de Procedimiento Civil. Sustenta su recurso en las causales primera y tercera de la Ley de Casación. Constriñe la impugnación en los siguientes puntos: a) Sostiene la casacionista que el Juzgador de Segundo Nivel ha dejado de aplicar el Art. 28 de la Ley de Modernización en virtud de que, la solicitud presentada por ella para obtener el pago de la compensación por retiro voluntario determinado en la norma legal antes invocada, y que al haber transcurrido más de quince días sin contestación por parte de la entidad, ha operado el silencio administrativo que significaba la aceptación del pedido. b) Afirma así mismo, que en la sentencia del Tribunal ad quem, se ha dejado de aplicar lo dispuesto en el Art. 52 de la Ley de Modernización del Estado en virtud de que, pese a haber presentado la renuncia voluntaria para acogerse a los beneficios e incentivos del contrato colectivo de trabajo para quienes se acojan a la jubilación, y haber hecho constar en la renuncia que la presentaba sin perjuicio de los derechos que le correspondan por el Art. 52 de la Ley de Modernización, en la sentencia cuestionada no se ha ordenado el pago de dicha compensación. c) Manifiesta que el juzgador de segundo nivel no aplica en su sentencia los Arts. 78 y 79 del Reglamento General a la Ley de Modernización que determina la forma en la que las entidades del sector público que han procedido a la elaboración de planes de reducción de personal, financiarán el pago de las compensaciones. Por tanto, y habiendo la recurrente fundamentado el recurso propuesto en la causal primera del Art. 3 de la Ley de Casación, ésta es procedente cuando se ha producido aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de normas de derecho, incluyendo los precedentes jurisprudenciales obligatorios, en la sentencia o auto, que hayan sido determinantes de su parte dispositiva, es decir, es la causal que se refiere a la denominada transgresión directa de la norma legal, sin que interese, cuando se ha producido, ni interese análisis alguno de los hechos, pues se parte de la base que es correcta la apreciación del Tribunal ad quem sobre el valor de los medios de prueba incorporados al proceso. En la causal primera, se imputa al fallo de hallarse incurso en errores de violación directa de la norma sustantiva, porque no se han subsumido adecuadamente los elementos fácticos que han sido probados y se hallan admitidos por las partes, dentro de la hipótesis, sea porque se ha aplicado una norma jurídica que no corresponde, o porque no se ha aplicado la que corresponde o porque, finalmente, se realiza una errónea interpretación de la norma de derecho sustantivo. (La Casación Civil en el Ecuador, A. y Asociados, Fondo Editorial, Quito, 2005, p. 182). También fundamenta el recurso propuesto en la causal tercera del Art. 3 de la Ley de Casación, misma que procede cuando existe: “Aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba, siempre que hayan conducido a una equivocada aplicación o a la no aplicación de normas de derecho en la sentencia o auto”. Esta causal se refiere a lo que la doctrina denomina violación indirecta de la norma sustantiva y para determinar que el recurso de casación procede por la causal indicada deben cumplirse necesariamente los siguientes requisitos concurrentes: a) Identificación precisa del medio de prueba que a criterio del recurrente ha sido erróneamente valorado en la sentencia (confesión de parte, instrumentos públicos o privados, declaraciones de testigos, inspección judicial, dictamen de perito o intérpretes); b) Determinación de la norma procesal sobre la valoración de la prueba, que a su juicio, se ha infringido; c).- Demostración, con lógica jurídica, de la forma en que se ha violado la norma sobre valoración de la prueba; y, d) Identificación de la noma sustantiva o material que ha sido aplicada erróneamente o no ha sido aplicada como consecuencia del error cometido al realizar la valoración de la prueba.” Por tanto, en el caso de la causal tercera debe configurarse la denominada “proposición jurídica completa” que a criterio del Dr. S.A.U., requiere el señalamiento de dos presupuestos: “a) la norma relativa a la valoración de la prueba que ha sido inaplicada, indebidamente aplicada o erróneamente interpretada; y b) la norma de derecho sustantivo que, como consecuencia del vicio en la aplicación de la norma de valoración de la prueba, ha sido equivocadamente aplicada o inaplicada” (La Casación Civil en el Ecuador, A. y Asociados, Fondo Editorial, Quito, 2005, p. 202). Proceso que no se cumple en el memorial de censuras del recurrente. TERCERO.- ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL RECURSO DE CASACIÓN.- Tomando en cuenta algunos criterios valiosos de la doctrina se advierte: que M. de la Plaza, al tratar sobre el concepto y fines de la casación considera que: “… el Estado necesitaba de un órgano que en su calidad de Juez supremo, colocado en la cima de las organizaciones judiciales, mantuviese su cohesión, su disciplina y hasta su independencia; pero entonces, como ahora, precisaba también, como garantía positiva de certidumbre jurídica, que ante el evento, más que posible, de la multiplicidad de interpretaciones, un órgano singularmente capacitado para esa función, imprimiese una dirección única a la interpretación de las normas jurídicas, cualesquiera que fuese su rango; cuidase de evitar que no se aplicasen o fuesen indebidamente aplicadas, y procurase, al par, que a pretexto de interpretarlas, no se desnaturalizase por error, su alcance y sentido, de tal modo, que, en el fondo, y por uno u otro concepto, quedasen infringidas…” (La Casación Civil, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1944, pp. 10 y 11). A su vez, R.V., al referirse a la naturaleza y fin de la casación, expresa: “Luego de una evolución histórica en la que se ha producido alguna alteración en sus finalidades iniciales (Supra Cap. I) hace ya un siglo que, la más relevante doctrina sobre el tema, asigna a nuestro Instituto, estas dos finalidades esenciales: la defensa del Derecho objetivo y la unificación de la jurisprudencia (La Casación Civil, Primera Edición, Montevideo, Ediciones IDEA, 1979, p. 25). Por su parte, el tratadista S.A.U., al abordar sobre la Casación y el Estado de Derecho, entre otros aspectos, manifiesta: “La función de la Casación es construir el vehículo a través del cual el Estado, por intermedio de su Corte Suprema de Justicia, realiza el control de la actividad de los jueces y tribunales de instancia en su labor jurisdiccional, velando porque los mismos se encuadren en el ordenamiento jurídico. Labor de naturaleza fundamentalmente pública…”. (La Casación Civil en el Ecuador, A. y Asociados, Fondo Editorial, Quito, 2005, p. 17). En este contexto, G.G.F., al determinar los propósitos del recurso de casación, reitera que ésta surge “… como un recurso que pretende defender el derecho objetivo contra cualquier tipo de abuso de poder desde el ejercicio de la potestad jurisdiccional; esa defensa del derecho objetivo ha sido llamada por algunos tratadistas como Nomofilaquía, que naturalmente se refiere a eso, a la defensa de la norma jurídica objetivamente considerada (...) otra de las finalidades que persigue el recurso de casación es la uniformidad jurisprudencial, y, naturalmente, hacia ese punto se dirigen los esfuerzos del mayor número de legislaciones que recogen este tipo de recurso…” (La Casación, estudio sobre la Ley No. 27 Serie Estudios Jurídicos 7, Quito, 1994, p. 45). Sin embargo de ello al expedirse la Constitución de 2008 y conceptualizar que el Ecuador es un Estado Constitucional de derechos y justicia, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico, cambió radicalmente el marco en el que se ha desenvuelto la administración de justicia en forma tradicional y exige que juezas y jueces debamos garantizar en todo acto jurisdiccional los principios de supremacía de la Constitución y de los derechos fundamentales de los justiciables; por tanto, es necesario tener en cuenta como señala la Corte Constitucional, en la sentencia No. 6610-CEP-CC, caso No. 0944-09-EP, Registro Oficial Suplemento No. 364, de 17 de enero del 2011, p. 53 que, “El establecimiento de la casación en el país, además de suprimir el inoficioso trabajo de realizar la misma labor por tercera ocasión, en lo fundamental, releva al juez de esa tarea, a fin de que se dedique únicamente a revisar la constitucionalidad y legalidad de una resolución, es decir, visualizar si el juez que realizó el juzgamiento vulneró normas constitucionales y /o legales, en alguna de las formas establecidas en dicha Ley de Casación. CUARTO.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO CON RELACIÓN A LAS IMPUGNACIONES PRESENTADAS.- 4.1.- La primera acusación a la sentencia de segundo nivel, es la que afirma que en ella se ha dejado de aplicar lo dispuesto en el Art. 28 de la Ley de Modernización por no haberse declarado que se ha producido el silencio administrativo, y establecido el derecho de la peticionaria por la falta de contestación a su solicitud de pago del beneficio determinado en la norma legal citada. El Art. 28 de la Ley de Modernización dice: “Todo reclamo, solicitud o pedido a una autoridad pública deberá ser resuelto en un término no mayor a quince días, contados a partir de la fecha de su presentación, salvo que una norma legal expresamente señale otro distinto. En ningún órgano administrativo se suspenderá la tramitación ni se negará la expedición de una decisión sobre las peticiones o reclamaciones presentadas por los administrados. En todos los casos vencido el respectivo término se entenderá por el silencio administrativo, que la solicitud o pedido ha sido aprobado o que la reclamación ha sido resuelta en favor del reclamante.” La norma legal transcrita establece que toda autoridad pública al recibir un reclamo o petitorio, debe resolverlo en quince días y comunicarle al solicitante, de no hacerlo en el término señalado, se considerará resuelto el pedido a favor del reclamante por haber operado el silencio administrativo; sin embargo, para que el interesado ejerza los derechos que puedan emanar de ese silencio administrativo, debe obtener del funcionario competente de la entidad del Estado respectiva, la certificación que indique que el término de quince días se encuentra vencido como lo determina el segundo inciso de la norma invocada cuya parte pertinente señala: “Para este efecto el funcionario competente de la institución del Estado tendrá la obligación de entregar, a pedido del interesado, bajo pena de destitución una certificación que indique el vencimiento del término antes mencionado, que servirá como instrumento público para demostrar que el pedido ha sido resuelto favorablemente por silencio administrativo (…)”. En la especie, la actora sostiene en su demanda, que se produjo el silencio administrativo del IESS, al no haberle contestado su solicitud de pago de los beneficios establecidos en el Art. 52 de la Ley de Modernización por retiro voluntario, pero no presenta la certificación del IESS sobre el fenecimiento del término de quince días y la existencia del silencio administrativo, requisito sin el que, no cabe la alegación de la existencia tácita de una resolución a favor de la solicitante por silencio administrativo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Por lo que, no procede la impugnación. 4.2.- Sostiene la casacionista que el 12 de mayo de 1994 presentó su renuncia al cargo y función que venía desempeñando en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social para acogerse a los beneficios de la jubilación sin perjuicio de que se le otorgue la compensación establecida en el Art. 52 de la Ley de Modernización. Este Tribunal considera necesario señalar que el Art. 52 de la Ley de Modernización dice: “Créase la compensación para los servidores, trabajadores y funcionarios que no sean de libre remoción del sector público que, dentro de los procesos de modernización y de conformidad a los planes que se establezcan para cada entidad u organismo se separen voluntariamente de cualquiera de las instituciones de las funciones del Estado a la que pertenezcan, dentro del plazo de 18 meses contados a partir de la publicación del Reglamento a la presente ley.” El Reglamento General de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, se publicó en el Suplemento del Registro Oficial No. 411, de 31 de Marzo de 1994, y en su Art. 78 señala: “Para efectos de la compensación por separación voluntaria, cada entidad u organismo, en el plazo máximo de sesenta días contados a partir de la fecha de publicación del presente Reglamento establecerá, conforme lo dispone el Art. 52 de la Ley de Modernización, un plan de reducción de personal por separación voluntaria. El servidor, trabajador o funcionario público, que desee separarse, presentará por escrito la correspondiente solicitud a la autoridad nominadora, quien conocerá y calificará la misma en consideración al requerimiento institucional (…).” Queda claro por tanto, que para que un funcionario, empleado o trabajador de cualquiera de las entidades del sector público no sujetos al libre nombramiento y remoción, que hubieran deseado acogerse al retiro voluntario con la compensación creada en el Art. 52 de la Ley de Modernización del Estado, tenían que esperar que la entidad establezca el plan de reducción de personal o de modernización (Las negritas y cursivas son nuestras) para presentar la solicitud de retiro voluntario con la compensación determinada en el Art. 52 de la Ley de Modernización. En la especie la casacionista ha presentado su renuncia el 12 de mayo de 1994 para acogerse a los beneficios de la jubilación, finalidad diferente a la solicitud de retiro voluntario para acogerse a los beneficios de la Ley de Modernización, a más de que, en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, no existió a esa fecha el Plan de modernización para reducción de personal, presupuesto legal y reglamentario sin el que, no podía presentar ningún empleado público de dicha entidad, solicitud para obtener el beneficio creado en la Ley de Modernización, más aun, cuando el reglamento a la ley determina que la autoridad nominadora que reciba la solicitud de separación voluntaria, la calificará en consideración al requerimiento institucional, (Las negrillas son nuestras), cabe decir, al plan de reducción de personal por separación voluntaria, requisito legal que no se produjo en el IESS, en forma previa a la solicitud de cualquier trabajador, solicitud de separación voluntaria que no se ha probado haya sido presentada por la casacionista al IESS y que no puede confundirse con la renuncia para acogerse a los beneficios que el IESS había creado para quienes tengan derecho a la jubilación, como bien lo ha establecido el Tribunal de alzada en su sentencia, criterio compartido por este Tribunal, que permite determinar que no prospera la impugnación. Por lo anterior, y sin necesidad de otro análisis, este Tribunal de la Sala Especializada de lo Laboral de la Corte Nacional, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, no casa la sentencia del Tribunal ad quem.- Sin costas ni honorarios que regular.- Notifíquese y devuélvase. Fdo.) Dr. A.A.G.G., Dr. W.M.S. y Dr. J.B.C., JUECES NACIONALES. Certifico.- Dr. O.A.B., SECRETARIO RELATOR.

CERTIFICO: Que las copias que anteceden son iguales a su original. Quito, 30 de mayo de 2014.

Dra. X.Q.S. SECRETARIA RELATORA (E)

A RELATORA (E)

RATIO DECIDENCI"1. La ley de Modernización del Estado, creada en el Art. 52 tenían que esperar que la entidad establezca el plan de reducción de personal a de modernización, para presentar la solicitud de retiro voluntario con la compensación determinada en el Art. 52 de la ley de Modernización, en el proceso la casacionista ha presentado su renuncia el 12 de mayo de 1994 para acogerse a los beneficios de la jubilación, finalidad diferente a la solicitud de retiro voluntario para acogerse a los beneficios de la Ley de Modernización, a más de que, en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, no existió a esa fecha el plan de modernización para la reducción de personal, presupuesto legal y reglamentario sin el que, no podía presentar ningún empleado público de dicha entidad, solicitud para obtener el beneficio creado en la Ley de Modernización, más aun cuando el reglamento de la Ley determina que la autoridad nominadora que reciba la solicitud de separación voluntaria, la calificará en consideración al requerimiento institucional, cabe decir, el plan de reducción de personal por separación voluntaria, requisito legal que no se produjo en el IESS, en forma previa a la solicitud de cualquier trabajador, solicitud de separación voluntaria que no se ha probado haya sido presentada por el casacionista al IESS y que el IESS había creado para quienes tengan derecho a la jubilación."