Sentencia nº 0107-2009 de Ex Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008), 17 de Abril de 2009

Resolución No. 107-2009 Ponente: Dr. J.M.O. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 17 de abril de 2009; las 10h30 . VISTOS: (411-2007) El recurso de casación que consta de fojas 80 a 85 del proceso, interpuesto por el doctor V.C.G.N. y el abogado L.P.A.N., Alcalde y P.S., en su orden, de la Municipalidad del cantón Chilla, respecto de la sentencia expedida el 22 de febrero de 2007, por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, dentro del juicio que sigue N. de J.N.S. contra la entidad recurrente; fallo que “declara con lugar la demanda… en consecuencia, declara la nulidad de todos los actos administrativos municipales generados en la Alcaldía del Cantón Chilla, provincia de El Oro, mediante los cuales se la separó de sus funciones de Bibliotecaria Municipal…”. La entidad recurrente fundamenta su recurso en la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación y sostiene que en el fallo objeto del presente recurso se registra errónea interpretación de los artículos: 64 (hoy 63), numeral 46; 65 (hoy 64), numerales 11 y 16; y, 69, numeral 23 (antes 72, numeral 24) de la Ley Orgánica de Régimen Municipal; 98, 99 y 100 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa; así como “absurda e indebida interpretación y aplicación” de los artículos: 1, 3, numeral 2; 6, literal b); 31, literal b); y, 59, literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En providencia de 13 de octubre de 2008, a las 11h56, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, ha concedido el recurso y sometido el caso a resolución de ésta S., la cual con su actual conformación, 1 avoca conocimiento de la presente causa y para resolver considera: PRIMERO: La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia es competente para conocer y resolver los recursos de casación que se interponen contra las sentencias o autos de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 184 de la Constitución de la República del Ecuador y la Ley de Casación.- SEGUNDO: Se ha agotado el trámite establecido por la Ley para esta clase de recursos, sin que exista nulidad alguna que declarar.- TERCERO: Los representantes de la entidad recurrente acusan la infracción del artículo 69, numeral 23 (antes 72, numeral 24) de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que determina entre los deberes y atribuciones del Alcalde, “Designar y remover con causa justa a los directores, procurador síndico y tesorero municipal. Podrá así mismo, designar y sancionar hasta con la destitución a los demás funcionarios y empleados de la administración municipal, de acuerdo con la ley” (énfasis de la Sala). La primera parte de la disposición transcrita hace referencia a los funcionarios que ocupan un cargo de libre nombramiento y remoción, situación sustentada en la naturaleza de las funciones que desempeñan, las que se hallan enmarcadas en papeles directivos, de manejo, de conducción u orientación institucional, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. Conforme consta en el proceso, según acción de personal de fojas 7, la actora fue nombrada, el 18 de octubre de 1996, para desempeñar las funciones de Bibliotecaria Municipal, cargo que no puede asimilarse a las categorías que constan en la primera parte del mencionado numeral. En consecuencia, la separación de la actora configura una destitución que debía adecuarse a los procedimientos que prevé la ley y el efectivo ejercicio de la 2 garantía constitucional del debido proceso, que incluye el derecho de defensa, que prevalece, por su jerarquía constitucional, respecto a lo que pudieran prever normas de jerarquía inferior. El alcance del derecho de defensa se configuraba en el numeral 10 del artículo 24 de la Constitución Política de 1998, vigente a la época del reclamo, que textualmente consagraba: “Nadie podrá ser privado del derecho de defensa en ningún estado o grado del respectivo procedimiento”. Este texto no excluye cualquier procedimiento judicial o administrativo, por ejecutivo que fuere, y se refiere en forma más idónea al universo en el cual el ciudadano tiene derecho a ejercer su defensa. Este ha sido el criterio desarrollado por la S. en varios casos similares, entre otras la Resolución 17-2007, expedida en el juicio 132-2004 en el juicio M. c. Municipalidad de P.. Ahora bien, no se puede pretender que una persona pueda ejercer su derecho de defensa si no conoce del procedimiento administrativo en el cual se puedan ver afectados sus derechos, sin que, por otra parte, ninguna autoridad pueda pretender calificar que un ciudadano afectado por una acción administrativa carezca de tales derechos.Las autoridades de la Municipalidad, para prescindir de los servicios de la funcionaria debían iniciarle un procedimiento administrativo para determinar responsabilidades y comprobar las causas que justifiquen su separación, sumario que, para su validez, debía serle notificado, con el fin de que ejerza efectivamente su defensa. En el presente caso no consta que se haya realizado este procedimiento y solo se encuentra a fojas 5 de proceso, un Memorando mediante el cual se notifica a la actora que el señor Alcalde “le agradece los servicios prestados a la Municipalidad como B., por cuanto ha demostrado ser una persona desleal y se ha expresado y se expresa 3 soezmente en contra de la honra y dignidad de la autoridad nominadora de esta Municipalidad, así como de los funcionarios de libre remoción”, y en la siguiente foja, la acción de personal expedida el 24 de marzo de 2005 por la cual se formaliza la decisión de remoción a la actora. A pesar que el Tribunal a quo en providencia de 16 de junio de 2005 (fs. 15) ordenó a la Municipalidad que “remita copia certificada del respectivo expediente administrativo”, hasta el momento de dictar sentencia no cumplieron con el requerimiento judicial; y mas bien en el escrito que contiene el recurso de casación propuesto (fs. 83), los representantes de la Municipalidad encuentran en esta falencia un argumento a su favor al manifestar que la falta del expediente administrativo deviene en la “inexistencia de un acto administrativo impugnable… sobre el cual el agraviado pueda plantear la correspondiente demanda”. Esta Sala encuentra irrazonable la afirmación transcrita y recuerda que es un principio jurídico universalmente aceptado y recogido en nuestro ordenamiento jurídico, por el cual nadie puede beneficiarse de su propia conducta ilegítima. Por las razones expuestas se rechaza la acusación de infracción del artículo 69, numeral 23 (antes 72, numeral 24) de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.- CUARTO: Con relación a la errónea interpretación de los artículos 64 (hoy 63), numeral 46; 65 (hoy 64), numerales 11 y 16 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, los recurrentes afirman que “desde todo punto de vista el Concejo municipal no tiene la facultad legal para conocer de actos administrativos que única y exclusivamente le competen al Alcalde…” El modo de infracción por el que acusan a las normas citadas, esto es, la errónea interpretación lleva implícita la actividad del juzgador, por la cual éste invoca una norma jurídica para motivar una resolución, pero dándole un alcance diverso al que efectivamente tiene, de 4 tal forma que el procedimiento de aplicación de la norma se completa pero se lo termina con una conclusión falsa, lo que es lo mismo decir, que no se ha realizado un análisis correcto de la norma. Aseveración que resulta contradictoria, pues, revisada la sentencia objeto del recurso se puede apreciar que los referidos artículos no formaron parte de la motivación del fallo, por tanto, no fueron tomados en cuenta para el análisis en la parte considerativa ni resolutiva de la sentencia, en razón de lo cual, mal pueden los recurrentes acusarlos con el modo de infracción invocado, ya que la errónea interpretación supone la operación intelectual por la cual el juzgador determina el alcance de la norma en cuestión (interpretación), la determinación y calificación de los hechos relevantes para, finalmente, subsumirlos en la hipótesis normativa y desprender la consecuencia jurídica prevista en la misma. Por otra parte, exclusivamente para fines de una compresión jurídica adecuada, respecto al planteamiento de la entidad recurrente sobre la imposibilidad del Concejo de conocer impugnaciones que se presenten contra resoluciones del alcalde, esta S. advierte que el artículo 63, numeral 45 determina la competencia legal por la cual los Concejos municipales deben conocer y resolver sobre las actuaciones del alcalde por las impugnaciones que en vía administrativa presentaren los afectados. Con fundamento en la argumentación realizada que demuestra la equivocada invocación del vicio específico del que se acusa a los artículos 64 (hoy 63), numeral 46; 65 (hoy 64), numerales 11 y 16 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se rechaza la acusación planteada.- QUINTO: Respecto a la infracción de los artículos 98, 99 y 100 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa es preciso señalar que por la vigencia del principio dispositivo, si en el escrito que contiene el recurso de casación no se 5 señalan los fundamentos en que se apoya el recurso, éste no podrá prosperar, pues, no basta atribuir al fallo recurrido la trasgresión de las disposiciones legales y vincularlas a una de las causales de casación, sino que es indispensable desarrollar una exposición concreta de los fundamentos. De modo que, como en el caso sub iudice se dice que existe errónea interpretación de los artículos citados, era necesario que los recurrentes señalen con total precisión cuál es la razón por la que se afirma que el juzgador ha incurrido en infracción por interpretación errónea de la ley, razonando en cuál habría sido la interpretación que se dice es correcta y que se debió dar en el fallo impugnado en lugar de la realizada por el juzgador. Esta argumentación es importante porque permite a la Sala Casacional contar con los suficientes elementos de juicio para comprender en forma total y precisa la forma en la que el Tribunal a quo ha cometido el vicio acusado, circunstancia que no se encuentra en el recurso propuesto, por tanto se rechaza la acusación planteada.- SEXTO: Respecto a la acusación fundamentada en la “absurda e indebida interpretación y aplicación” de los artículos: 1, 3, numeral 2; 6, literal b); 31, literal b); y, 59, literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Esta Sala, en múltiples ocasiones, ha señalado que la Ley de Casación, en las causales previstas en el artículo 3 ibidem, ha diferenciado específicas infracciones en el procedimiento de aplicación de las normas jurídicas, asignando a cada una de ellas una finalidad y un contenido particular.- Ahora bien, desde esta perspectiva, en el caso que analizamos respecto de la sentencia no se puede acusar, en casación, el vicio de la errónea interpretación y a la vez el de aplicación indebida de la misma norma, pues, si la norma no debía aplicarse a los hechos definidos por el Juez, es irrelevante en la 6 resolución de la controversia si se le dio o no el justo alcance, por lo que, la acusación del peticionario es contradictoria al imputar a unas normas jurídicas simultáneamente dos formas de infracción que resultan incompatibles.- Por otra parte, existe falla en la proposición técnica que exige el recurso de casación, ya que se observa que los recurrentes no explican en el escrito que lo contiene, cómo y porqué fue infringida cada una de las normas que citan como violadas, y cómo ello ha influido en la decisión de la causa, pues, siguiendo la misma argumentación del considerando precedente, no es viable fundamentar un recurso únicamente citando las disposiciones que se consideran infringidas. El recurso de casación es por su naturaleza, restrictivo, formal y completo, que no admite per se interpretación extensiva, por lo que no le está permitido al juez casacional suplir las deficiencias y enmendar errores del recurrente. Por las consideraciones expuestas, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, se rechaza el recurso de casación interpuesto por el Alcalde y el Procurador Síndico de la Municipalidad del cantón Chilla.- Sin costas.- Notifíquese, publíquese y devuélvase. ff.) D.. J.M.O., F.O.B. y M.Y.A., Jueces Nacionales.

Lo que comunico a ustedes para los fines de ley.

Dra. M. delC.J. 7 SECRETARIA RELATORA 8 TARIA RELATORA

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RATIO DECIDENCI"1. nombramiento y remoción, por lo que la separación de funciones configura una destitución que debe adecuarse a los procedimientos previstos por la ley y el efectivo ejercicio de la garantía constitucional del debido proceso que incluye el derecho a la defensa."