Sentencia nº 0249-2009 de Ex Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008), 27 de Julio de 2009

RESOLUCION No. 249-09 CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 27 de julio de 2009 VISTOS: (542-2006) El doctor D.M.C., en su calidad de Director Regional II de la Procuraduría General del Estado, interpone recurso de casación de la sentencia que, con fecha 12 de septiembre de 2006, ha dictado el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No.3, con sede en la ciudad de Cuenca, dentro del recurso de plena jurisdicción o subjetivo formulado por O.P.C. en contra del Procurador General del Estado y Consejo de Programación de Obras Emergentes de las Cuencas del Río Paute y de sus Afluentes; fallo mediante el cual el Tribunal de origen acepta la acción planteada y declara nulo el acto administrativo con el cual se remueve del cargo al actor, disponiendo el reintegro inmediato a sus funciones y el pago de las remuneraciones dejadas de percibir durante el tiempo que permaneció cesante, con los intereses de ley. Con tal antecedente y toda vez que, con auto de 17 de marzo de 2008, ha sido admitida a trámite la impugnación, para resolver, se considera: PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia es competente para conocer y resolver los recursos de casación que se interponen contra las sentencias o autos de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 184 de la Constitución de la República del Ecuador y la Ley de Casación. SEGUNDO.Se ha agotado el trámite establecido en la Ley para esta clase de recursos, sin que exista nulidad alguna que declarar. TERCERO.- El recurrente basa su impugnación en las causales primera, segunda y tercera del artículo 3 de la Ley de Casación, aduciendo lo siguiente: 1º En cuanto a la causal primera, que en la sentencia recurrida existe: a) Falta de aplicación de los artículos 24, numeral 13, 215 y 216 de la Constitución Política del Ecuador; 2 y 3, literal b), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado; 2, literal ch), 3, 6, 9, 10 y 65 del Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva; 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; 94 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público y, 12, 17, 93, inciso primero, 98, inciso primero, 200, 201, 202 y 203 de su Reglamento, así como del artículo 274 del Código de Procedimiento Civil; b) Errónea interpretación de los artículos 24 y 30, literal b), de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; 48, 92, literal b), y 93 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa; c) Aplicación indebida de los artículos 24, numeral 13, y 124 de la Constitución Política de la República; 31 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios por parte de la Iniciativa Privada, y 20 del Reglamento Sustitutivo a la Ley últimamente indicada; 2º En cuanto a la causal segunda, que hay falta de aplicación del artículo 113 del Código de Procedimiento Civil; y, 3º En lo concerniente a la causal tercera, que en el fallo hay falta de aplicación del artículo 114 del Código de Procedimiento Civil, lo que ha conducido a la no aplicación de los artículos 66 y 68 del Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. CUARTO.- Conforme a la doctrina y a la jurisprudencia, el recurso de casación es de carácter eminentemente extraordinario, formal y restrictivo, calidades que exigen que su fundamentación ha de ser clara, completa y estrictamente apegada a la lógica jurídica y a los principios básicos que regulan la materia; estando el recurrente en la obligación de determinar con absoluta precisión las normas de derecho que considera violadas, al igual que la causal o causales de que trata el artículo 3 de la Ley de Casación; pues en modo alguno la casación constituye una nueva instancia destinada a analizar todos los extremos y pormenores del litigio, sino que la competencia del Tribunal de Casación se circunscribe a los estrictos límites a que se contrae el escrito de interposición del recurso. Por tanto, para que la casación prospere, es menester que exista la debida correlación entre las normas o precedentes jurisprudenciales obligatorios que el impugnante hubiera llegado a precisar y los enunciados del fallo que él estima contradicen dichos preceptos, vinculando el contenido de éstos con los hechos y circunstancias a que se refiere la violación; sin que baste señalar que el fallo de instancia ha transgredido tal o cual precepto legal y que se halla incurso en una o varias causales de casación; debiendo, además, evidenciar la manera en que la falta de aplicación, la aplicación indebida o la errónea interpretación de las normas que considera violadas han sido determinantes en la decisión del conflicto sometido a conocimiento del Tribunal de instancia. QUINTO.- Bajo este ámbito legal y doctrinario y por la incidencia que cada una de las referidas causales tiene dentro de la presente decisión, toca examinar, en primer lugar, la causal segunda de dicho artículo 3; y, al respecto, se observa que la misma consiste en “aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de las normas procesales, cuando hayan viciado el proceso de nulidad insanable o provocado indefensión, siempre que hubieren influído en la decisión de la causa y que la respectiva nulidad no hubiere quedado convalidada legalmente”, causal que ha sido desnaturalizada por el recurrente, cuando al fundamentarla se refiere a la “falta de aplicación de normas procesales como lo es el artículo 113 del Código de Procedimiento Civil, puesto que el actor, al… solicitar su reintegro y el pago de remuneraciones por el tiempo que ha dejado de percibir como servidor de carrera… se encontraba en la obligación de probar tal calidad”; vicio éste último que se subsume dentro de la causal tercera y no dentro de la causal segunda, que es la invocada por el recurrente; por lo que no procede examen alguno sobre la causal alegada y la misma resulta improcedente. SEXTO.- En lo concerniente a dilucidación de la causal tercera, esto es, aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba, es preciso armonizar, de una parte, la disposición contenida en el artículo 119 de la última codificación oficial del Código de Procedimiento Civil publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 687 del 18 de mayo de 1987 (Artículo 115 de la denominada “codificación informativa” elaborada por la Corporación de Estudios y Publicaciones), norma que establece que la prueba ha de ser apreciada en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica; y, de otra, la circunstancia de que la valoración de la prueba es una atribución de las Cortes y tribunales de instancia, y que la Sala de Casación está facultada únicamente para controlar dicha tarea, en orden a que esta valoración haya tenido lugar sin contravenir el ordenamiento jurídico; pues le está vedado entrar a apreciar nuevamente las pruebas aportadas al juicio. Por tal razón, para que prospere el recurso de casación fundado en esta causal, es imprescindible que el recurrente cumpla, al mismo tiempo, con todas estas exigencias: 1ª Identifique la prueba o pruebas respecto a las cuales estima que el tribunal de origen ha infringido las reglas aplicables a la valoración de la prueba; 2ª Puntualice las normas de valoración que en su criterio se encuentran infringidas; 3ª Indique razonadamente la manera en que el tribunal ha incurrido en la infracción; 4ª Señale la norma o normas de derecho sustantivo que, por efecto de la violación de orden procesal, han dejado de ser aplicadas o lo han sido defectuosamente, tanto más cuanto que la Ley de Casación ha previsto que para que se dé la causal tercera deben suscitarse dos supuestos: el primero, la aplicación indebida, la falta de aplicación o la errónea interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba; y, el segundo, que esa aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación hayan conducido a una equivocada aplicación o a la no aplicación de normas de derecho que debían observarse necesariamente al dictar la sentencia o auto; 5ª Determine la forma en la cual, por efecto de la violación de carácter procesal, han dejado de ser aplicadas o han sido aplicadas defectuosamente dichas normas sustantivas. SÉPTIMO.- Al respecto, fundamentando su impugnación en la causal tercera, el recurrente indica que en el “punto cuarto de la parte motiva se establece que de las pruebas presentadas por el COPOE y de la confesión judicial del actor, el Tribunal estima que la parte demandada no ha probado que se haya realizado la notificación con la Resolución, razón por la cual el Tribunal expresa… que… es innecesario analizar si la misma es motivada o no, en los términos constitucionales, legales y jurisprudenciales”; en consecuencia, agrega, “no se ha observado y peor aplicado lo que establece el artículo 66 y 68 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, en relación con la falta de aplicación de lo que dispone el artículo 114 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto, al presumirse la legalidad y legitimidad de los actos administrativos, corresponde a la parte actora la carga de la prueba y, por tanto, demostrar si el acto administrativo impugnado adolece de alguna causal o requisito, ya sea para su nulidad o para su ineficacia, razón por la cual dicha legitimidad no tiene que ser probada por la autoridad de que emane el acto administrativo”; por lo que (termina) hay “falta de aplicación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba”. Empero, además de la sola afirmación de que se ha violado dicho artículo 114, lo que, según el impugnante, ha conducido a la no aplicación de los mentados artículos 66 y 68, el mismo no ha llegado a puntualizar la norma o normas de valoración que estima infringidas, ni se ha referido razonadamente a la manera en que el Tribunal ha incurrido en la violación, ni ha señalado el por qué de su afirmación de que la falta de aplicación de las reglas aplicables a la valoración de la prueba han conducido a que en el fallo recurrido no se hubieran aplicado los artículos 66 y 68 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva; peor todavía, la importancia que habrían tenido las pruebas no tomadas en cuenta por el Tribunal en la resolución de la causa; mereciendo relevar que, al tenor del mencionado artículo 114 del Código de Procedimiento Civil, que en la última codificación oficial corresponde al artículo 118, “cada parte está obligada a probar los hechos que alega, excepto los que se presumen conforme a la ley”; pero que, por razón y por doctrina, los hechos negativos no son objeto de prueba, sino sólo los afirmativos; por lo que, sosteniendo el accionante, en su demanda y en su confesión judicial que no se ha cumplido con la obligación de motivar el acto administrativo impugnado y que nunca fue notificado con la Resolución No. 001-COPOE-2005, a la cual se refiere la parte accionada, recayó sobre ésta la carga de la prueba tanto acerca de la existencia de motivación de dicha resolución, como de que la misma fue notificada, siendo correcta la apreciación del Tribunal en el sentido de que, no habiendo la demandada llegado a probar que, conjuntamente con la Acción de Personal de desvinculación, notificó al actor con la mentada Resolución, se vuelve innecesario analizar si ésta es motivada o no, al no existir legalmente la resolución; pues, conforme a la doctrina, el acto administrativo, llámese acuerdo, resolución o decisión, no se encuentra acabado hasta que se notifica debidamente, porque la notificación es, en cierto modo, la última fase de elaboración de un acto administrativo, es la diligencia que complementa y concluye una determinación de la Administración Pública, y sin ella el acto no logra plena sustantividad (Diccionario de Jurisprudencia Contencioso Administrativa preparado por el Dr. Galo Espinosa M., Quito, Ecuador, 1992). Por otra parte, si bien es verdad que, de acuerdo a la doctrina y al Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, los actos administrativos se presumen legítimos y deben cumplirse desde que se encuentren firmes o se hayan ejecutoriado, tal presunción no altera, no puede alterar, los principios de derecho universal sobre la prueba, uno de los cuales es precisamente aquel de que se prueban únicamente los hechos positivos, no los negativos, ni aquellos que se presumen conforme a la ley. La presunción de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo no tiene más finalidad que precautelar el orden social y la seguridad jurídica, terminando con la resolución revocatoria dictada en la sede administrativa o judicial, según lo señalado por dicho Estatuto. OCTAVO.Analizada la improcedencia del recurso por las causales segunda y tercera, toca entrar al examen de la causal primera, la cual, según el recurrente, está determinada por las circunstancias o vicios siguientes: 1º Errónea interpretación de los artículos 24 y 30, literal b), de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y, a la vez, falta de aplicación de los artículos 215 y 216 de la Constitución Política de la República, “al haberse citado a la Presidenta del COPOE con una demanda en contra del Estado Ecuatoriano, situación de la cual, a su vez, deviene que en la sentencia se haya incurrido en falta de aplicación de los artículos 2 y 3, literal b), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, de los artículos 2, literal ch), 3, 6, 9 y 10 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, y del artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en el sentido de que el actor demanda también, de manera indebida, al Consejo de Programación de Obras de Emergencia de las Cuencas del Río Paute y de sus Afluentes (COPOE), resultando improcedente, agrega, demandar a una entidad que no ostentaba personería jurídica, “puesto que la representación judicial del Estado para los asuntos que competen o interesan a aquél en defensa del patrimonio nacional o del interés público, en el caso de las dependencias y organismos que carecen de personería jurídica, la ejerce única y exclusivamente el Procurador General del Estado”; lo cual, concluye, “ha incidido en el procedimiento y en la parte dispositiva de la sentencia recurrida, en cuanto se ha obligado a litigar a quien no tenía capacidad para hacerlo… y sin que en la parte dispositiva de la sentencia se establezca en contra de cuál de las partes comparecientes o litigantes se dicta la sentencia”. No obstante esta alegación, se observa que la acción contencioso administrativa deducida por el actor “está dirigida en contra del Estado Ecuatoriano, en la persona del… Procurador General del Estado, representante judicial del mismo”, constando, además, que, de conformidad con la ley, se ha procedido a citar al Director Distrital de la Procuraduría General del Estado en el Azuay; por lo que no tiene razón de ser la impugnación que al respecto ha formulado el recurrente; y la circunstancia de que la demanda se la haya encaminado también en contra del Consejo de Programación de Obras Emergentes de las Cuencas del Río Paute y de sus Afluentes en nada ha influído en la parte resolutiva del fallo impugnado, que declara nulo el acto administrativo mediante el cual se ha removido de su cargo al accionante. De otra parte, no se señala en el escrito de interposición del recurso la forma en que la errónea interpretación y falta de aplicación de las normas legales señaladas por el impugnante han sido determinantes en la resolución del conflicto sometido a decisión del juzgador de origen; por lo que la objeción del fallo en base al vicio indicado resulta improcedente; y, más todavía, si se tiene en cuenta que el literal a) del artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa determina que la demanda se podrá proponer contra el órgano de la Administración Pública o las personas jurídicas semipúblicas de que proviene el acto o disposición a que se refiere el recurso contencioso administrativo, así como que el artículo 62 del mismo cuerpo legal establece que la sentencia se ejecutará en la forma y términos que en el fallo se consignen, bajo la personal y directa responsabilidad de la autoridad administrativa a quien corresponda; 2º “Falta de aplicación de normas de derecho”, por cuanto “el Tribunal de instancia, en la sentencia recurrida, concretamente en el punto cuarto de la parte motiva de la misma, afirma que a fojas 3 de los autos “obra la Acción de Personal materia de impugnación mediante este procedimiento”, haciendo caso omiso a la excepción planteada en la contestación a la demanda, en el sentido de su improcedencia, puesto que mal se puede impugnar una acción de personal y no la resolución que la originó, ya que la acción de personal no constituye un acto administrativo como tal, puesto que es un instrumento establecido para fines de registro del mismo, tal como se establece en el artículo 12, artículo 17, artículo 93, inciso primero, y artículo 98, inciso primero, del Reglamento a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, normas que no han sido consideradas y peor aplicadas en el presente caso”; por lo que, dice, “una acción de personal mal puede adolecer de los requisitos y formalidades necesarios para la validez de un acto administrativo, cuando en la información contemplada en el artículo 12, literal h), del Reglamento” a la Ley últimamente indicada “se establece solamente que la acción de personal debe contener el número de acuerdo o resolución que identifique dicho nombramiento; es decir que la acción de personal no es más que un formalismo para la remoción, ascenso, ingreso o cualquier cambio administrativo de un servidor público, y sirve de instrumento para la ejecución de una resolución emanada de autoridad pública, que sí constituye un acto administrativo propiamente dicho; en tal virtud, concluye, “se ha inaplicado lo que establece el artículo 65 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, al haberse impugnado y nulitado en la parte dispositiva de la sentencia un instrumento que no constituye un acto administrativo”. La fundamentación que antecede deja de lado la acepción que sobre acto administrativo se consigna en Estatuto invocado por el propio recurrente, cuerpo normativo que lo califica como “toda declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa”; razón por la cual la Acción de Personal impugnada constituye un acto de esa naturaleza y el vicio atribuído a la sentencia resulta improcedente; 3º Indebida aplicación de los artículos 24, numeral 13 de la Constitución Política de la República, 31 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, y 20 de su Reglamento, por cuanto si el Tribunal de instancia no ha especificado cuál de los requisitos para la validez de los actos administrativos ha sido omitido, mal puede establecer que el acto administrativo adolece de falta de motivación; más aun si el artículo 274 del Código de Procedimiento Civil determina que en las sentencias y en los autos se decidirán con claridad los puntos que fueron materia de resolución. La objeción no tiene razón de ser e, igualmente, resulta improcedente, por cuanto al final del considerando cuarto del fallo recurrido, se indica que la Acción de Personal adolece de falta de motivación, “por no reunir los presupuestos que, en relación con el artículo 24, numeral 13, de la Ley Suprema, determinan los preceptos contenidos en los artículos 31 y 20 de la Ley de Modernización del Estado y del Reglamento a este cuerpo legal”, disposiciones que indican que, en la motivación de todos los actos emanados de los órganos del Estado, se debe indicar los presupuestos de hecho y las razones jurídicas que han determinado la decisión, en relación con los resultados del procedimiento previo que han originado la misma; por lo que es del todo correcta, en dicha parte, la redacción del fallo recurrido; pues, de la misma, razonablemente no puede sino desprenderse que la Acción de Personal impugnada no contiene ni los presupuestos de hecho ni las razones jurídicas a que se refieren las normas indicadas; 4º “Aplicación indebida del artículo 124 de la Constitución Política de la República… y errónea interpretación de los artículos 92, literal b), y 93 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa”; pues, contrariamente a lo que sostiene el Tribunal, el accionante, en su calidad de C., está excluído de la carrera administrativa, ya que “ostentaba o desempeñaba la función de Coordinador Institucional, pues su nombramiento así lo corrobora al expresar “C.”, y su función de coordinación tenía carácter institucional, pues no prestaba servicios para otra institución o entidad”. La alegación, igualmente, se aparta del sentido natural que hay que dar a la ley, porque cuando los mentados artículos 92, en su literal b), y 93 se refieren a los “coordinadores generales” o “coordinadores institucionales”, indudablemente que están aludiendo a los coordinadores de toda una institución, los cuales, estando excluídos de la carrera administrativa, pueden ser objeto de libre remoción; mas no a los coordinadores de área o departamento, quienes, por tanto, no pueden ser objeto de dicha medida administrativa; criterio que cobra más vigor cuando el invocado artículo de la Carta Fundamental, que regía al tiempo en que se ha suscitado la remoción, terminantemente ordenaba que “sólo por excepción los servidores públicos estarán sujetos a un régimen de libre nombramiento y remoción”, sin que, en consecuencia, sea legal comprender en tal situación a los funcionarios a quienes la ley no confiere dicha calidad; 5º “Errónea interpretación del artículo 48 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, al acoger el Tribunal de instancia el criterio de la parte actora y establecer que en los siete casos detallados de cesación definitiva establecidos en la norma antes citada, no se encuentra correspondencia con el Decreto invocado” de “dejar sin efecto todos los nombramientos de los funcionarios de libre remoción… interpretación que es incorrecta (dice), por cuanto el literal e) del mencionado artículo 48 establece entre los casos por los que el servidor público cesa definitivamente en sus funciones, está la remoción (textual), tratándose de los servidores de libre nombramiento, situación que tiene plena concordancia y relación con el artículo primero del mencionado Decreto Ejecutivo, puesto que el mismo lo que hace es dejar sin efecto los nombramientos de los funcionarios de libre nombramiento y remoción”. Sobre el particular, cabe decir que es correcta la apreciación del Tribunal constante en el considerando quinto del fallo recurrido, cuando afirma que el Decreto del Presidente de la República no puede contrariar la Carta Fundamental y que, por consiguiente, no surte efecto legal alguno; razón suficiente para concluir que si la Acción de Personal tiene como sustento el Decreto Presidencial que ha tenido por fin dejar sin efecto los nombramientos de los funcionarios de libre remoción, el acto administrativo impugnado es ilegal y nulo, como ha declarado el juzgador de origen; sin que sobre el tema pueda ser procedente cualquier otra consideración. NOVENO.- Todo cuanto precede lleva a concluir que se vuelve inadmisible la impugnación, pues, según queda señalado, se trata de un recurso esencialmente formal, extraordinario, de estricto cumplimiento y de carácter dispositivo; por lo que los requisitos exigidos por la ley no son simples mecanismos innecesarios o sacramentales que hayan perdido su justificación, según enseña el profesor F. De la Rúa, en su obra “El Recurso de Casación en el Derecho Positivo Argentino”; y la Sala, reafirmándose en lo resuelto en casos anteriores, considera que el ámbito de competencia dentro del cual ha de actuar está dado por el propio recurrente, pues el Tribunal de Casación no está facultado para entrar a conocer de oficio un vicio de la resolución impugnada ni rebasar el ámbito señalado por la fundamentación, causales y circunstancias expresadas por el recurrente, aunque advierte que en la providencia materia del recurso existan otras infracciones a las normas de derecho positivo, ya que el escrito de interposición fija los límites dentro de los cuales el Tribunal, porque su actividad, en virtud del principio dispositivo, se mueve por impulso de la voluntad del recurrente y es él quien, con los motivos que en el recurso cristaliza, condiciona la competencia del Tribunal, al cual no le está permitido interpretar, completar o corregir el recurso y menos presumir la intención del recurrente (Registro Oficial No. 490 de 9 de enero de 2002). Por lo expuesto, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LEYES DE LA REPÚBLICA, la Sala rechaza el recurso de casación interpuesto. Sin costas. N..

tifíquese.

RATIO DECIDENCI"1. llámese acuerdo, resolución o decisión, no se encuentra acabado hasta que se notifica debidamente, porque la notificación es, en cierto modo, la última fase de elaboración de un acto administrativo, es la diligencia que complementa y concluye una determinación de la Administración Pública, y sin ella el acto no logra plena sustantividad. 2. Si bien es verdad que, de acuerdo a la doctrina y al Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, los actos administrativos se presumen legítimos y deben cumplirse desde que se encuentren firmes o se hayan ejecutoriado, tal presunción no altera, no puede alterar los principios de derecho universal sobre la prueba, uno de los cuales es precisamente aquel de que se prueban únicamente los hechos positivos, no los negativos, ni aquellos que se presumen conforme a la ley. La presunción de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo no tiene más finalidad que precautelar el orden social y la seguridad jurídica, terminando con la resolución revocatoria dictada en la sede administrativa o judicial, según lo señalado por dicho Estatuto."