Sentencia nº 0291-2009 de Ex Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008), 9 de Mayo de 2016

PonenteDr. Ordóñez Bermeo Freddy ( Juez Ponente )
Fecha de Resolución 9 de Mayo de 2016
EmisorEx Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008)
Juicio Nº0481-2006

Resolución No. 291-09 Ponente: Dr. F.O.B. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.SALA DE LO CONTENCIOSO ;

ADMINISTRATIVO.- Quito, a 24 de septiembre de 2009; las 10H30 VISTOS (481-2006): El recurso de casación que consta de fojas 152 y 153 del proceso, interpuesto por L.R.B.R., por sus propios derechos y como procuradora común de otros ex servidores del Registro Civil, respecto de la sentencia expedida por la Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito, el 22 de junio de 2006, dentro del juicio propuesto por la recurrente y sus representados contra el Director General del Registro Civil, Identificación y Cedulación, el Ministro de Gobierno y el Procurador General del Estado, para demandar la reliquidación de las indemnizaciones contempladas en el segundo inciso de la Tercera Disposición Transitoria de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público, publicada en el suplemento del Registro Oficial número 184, de 06 de octubre de 2003. Tal fallo “…rechaza la demanda”.La recurrente fundamenta su recurso en la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación y sostiene que en el fallo objeto del recurso se registra falta de aplicación de los artículos 278 de la Constitución Política de 1998, 22 y 55 de la Ley Orgánica de Control Constitucional; 28 de la Ley de Modernización del Estado; y del segundo inciso de la Tercera Disposición Transitoria de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público.- Mediante providencia de 04 de marzo de 2008 se ha concedido el recurso y sometido el caso a resolución, la Sala con su actual conformación avoca conocimiento de la causa y para decidir, considera: PRIMERO: La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de 1 Justicia es competente para conocer y resolver los recursos de casación que se interponen contra las sentencias o autos de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 184 de la Constitución de la República del Ecuador y la Ley de Casación.- SEGUNDO: Se ha agotado el trámite establecido por la Ley para esta clase de recursos, sin que exista nulidad alguna que declarar.- TERCERO: La recurrente, L.R.B.R., alega que en el fallo materia del recurso existe falta de aplicación del artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado, pues, señala que dicha disposición establece que “…todo reclamo, solicitud o pedido a una autoridad pública, deberá ser resuelta en un término no mayor a quince días, y en todos los casos vencido dicho término, se entenderá por el silencio administrativo que la solicitud o pedido ha sido aprobado o que la reclamación ha sido resuelta a favor del reclamante”. Consta en el proceso que los actores, en su condición de ex servidores del Registro Civil, Identificación y Cedulación presentaron la petición o reclamo administrativo respectivo, fundado en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, los días 15 y 21 de octubre, 4 y 20 de noviembre de 2003 (fs. 63 y 64), los cuales no fueron contestados por la autoridad competente. Posteriormente, los actores inician una demanda contencioso administrativa por la cual pretenden que en sentencia se declare que ha sido “aprobado nuestro pedimento por el silencio administrativo, en aplicación de lo dispuesto en el Art. 28 de la Ley de Modernización del Estado…” por lo tanto, solicitan “…que en sentencia se sirvan ordenar se proceda a cancelarnos el monto económico correspondiente a la RELIQUIDACIÓN de las indemnizaciones recibidas en relación con las indemnizaciones vigentes a enero de 1998, conforme manda y ordena la disposición legal antes mencionada [inciso segundo de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de 2 Unificación]; con los intereses respectivos por todo el tiempo que dure el proceso legal…” (fs. 40 y 41).- CUARTO: En el presente caso, el thema decidendum consiste en determinar la procedencia de la ejecución, solicitada por los actores, de un acto administrativo presunto derivado de la aplicación del artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado y de la conducta omisa del Director del General del Registro Civil, Identificación y Cedulación, al no atender las peticiones por ellos presentadas. Así definido el asunto principal del proceso, es conveniente recordar que en materia de silencio administrativo, esta S. se ha pronunciado, en múltiples ocasiones, así en un caso similar en la Resolución 91-2009, de 07 de abril de 2009, expedida en el juicio 464-2006, P.S. c. IESS (y entre otras las Resoluciones 91-2009, de 07 de abril de 2009, expedida en el juicio 464-2006, P.S. c. IESS; 480-2007, de 30 de noviembre de 2007, expedida en el juicio 121-2006, S.O. c. Dirección Nacional de Cooperativas; 406-2007, de 16 de noviembre de 2007, expedida en el juicio 71-2005, L.Y. c.P. de la República; 4142007, de 02 de octubre de 2007, expedida en el juicio 19-2005, H.M. c. Municipalidad de Cuenca; 01-2007, de 12 de enero de 2007, expedida en el juicio 145-2004, C.P. c. Municipalidad de S.A.; 378-2006, de 30 de noviembre de 2006, expedida en el juicio 37-2004, B.A. c. Estado Ecuatoriano) señalando la necesidad de que, para que proceda la ejecución de los actos administrativos presuntos derivados del silencio administrativo, es necesario que se cumplan ciertas exigencias de orden sustantivo y de orden formal. En lo que respecta a los requisitos de orden sustantivo, se ha manifestado reiteradamente que, en todo caso y sin excepción de ninguna índole, cuando la Administración no atiende las peticiones de los administrados oportunamente, esto es, dentro del tiempo previsto en la Ley, se genera un acto administrativo presunto, admitiendo o aceptando lo solicitado. 3 Sin embargo, no todo acto administrativo presunto genera los efectos jurídicos que pretende el administrado, pues, para que ello ocurra se requiere que el acto administrativo presunto sea también “regular”, esto es, que no contenga vicios inconvalidables que generen su nulidad de pleno derecho, y que tales vicios no se presenten de manera manifiesta. N., a este respecto, que el análisis del contenido del acto administrativo presunto se basa en las razones jurídicas alegadas por el peticionario, y no en los aspectos fácticos que se presumen admitidos por la Administración. Cuando un acto administrativo presunto es irregular, aunque los hechos se puedan dar por admitidos, si existe razón jurídica para que el acto administrativo se considere nulo de pleno derecho, ninguna autoridad puede dar valor jurídico a lo que nunca lo tuvo. De otra parte, además de que el acto administrativo presunto sea regular, si el administrado pretende que se lo ejecute, como en el caso que se ha puesto a consideración de esta S., es requisito formal indispensable que conste en el proceso el certificado al que se refiere el artículo 28 de la Ley de Modernización o la constancia de que se haya requerido en sede administrativa y, en su caso judicial, el certificado acerca del vencimiento del plazo que tenía la autoridad para resolver lo solicitado. Debe subrayarse el hecho de que la certificación o el requerimiento en sede administrativa o judicial son útiles únicamente en los supuestos en que el actor pretende una actuación material (dar, hacer o no hacer) a cargo de la Administración.- En el caso, pese a la claridad de la pretensión de los actores consignada en su demanda (fs. 40 a 42), no se aprecia, en el proceso, el cumplimiento de los requisitos formales señalados, lo que hace innecesaria cualquier otra consideración en relación con los requisitos sustanciales del acto administrativo presunto, para que pueda ser considerado regular y, por tanto, ejecutable, según lo solicitado en el libelo inicial.- Ahora bien, es verdad que el Tribunal a quo no efectuó una interpretación adecuada 4 del artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado y en su sentencia desnaturaliza la función del juzgador en los casos de acciones de ejecución como la planteada por los actores, sin embargo, para que proceda la casación de la sentencia, no basta con la constatación del error, sino que además este error ha de ser determinante en la parte dispositiva de la sentencia. De cuanto se ha señalado, se concluye que el Tribunal a quo desnaturalizó la pretensión de los demandantes que promovía un proceso de ejecución del acto administrativo presunto que estimó se produjo por la aplicación del artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado, y no uno de conocimiento, lo que da mérito a que esta S., en atención a la facultad prevista en el artículo 16 de la Ley de Casación, case la sentencia y rechace la demanda, por no cumplirse los requisitos para la procedencia de la ejecución de los actos administrativos presuntos con base en el artículo 28 de la Ley de Modernización.- Sin necesidad de otras consideraciones vertidas, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA DMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, se casa la sentencia y se rechaza la demanda.- Sin costas.- Notifíquese, publíquese y devuélvase.- ff.) D.. J.M.O., F.O.B. y M.Y.A., Jueces Nacionales.

Lo que comunico a ustedes para los fines de ley.

SECRETARIA RELATORA 5 ARIA RELATORA

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RATIO DECIDENCI"1. 1. Para que proceda la ejecución de un acto administrativo presunto derivado del silencio administrativo es necesario que se cumplan exigencias de orden sustantivo y de orden formal. Dentro del orden sustantivo está la generación de un acto administrativo presunto que además debe ser regular, esto es que no contenga vicios inconvalidables que generen su nulidad de pleno derecho y que tales vicios no se presenten de manera manifiesta. El contenido de estos actos se basa en las razones jurídicas alegadas por el peticionario y no en los aspectos fácticos que se presumen admitidos por la Administración.- Además de que el acto administrativo presunto sea regular, si el administrado pretende que se lo ejecute, es requisito formal indispensable que conste en el proceso el certificado o la constancia de que haya sido requerido en sede administrativa y, en su caso, judicial, el certificado acerca del vencimiento del plazo que tenía la autoridad para resolver lo solicitado; estos requisitos son útiles únicamente en los supuestos en que el accionante pretende una acción material (dar, hacer o no hacer) a cargo de la Administración.- La falta de cumplimiento de los requisitos formales indicados hace innecesaria cualquier otra consideración respecto de los requisitos sustanciales del acto administrativo presunto, para que pueda ser considerado regular y, por tanto, ejecutable. 2. Desnaturalizar la pretensión del demandante que promueve un proceso de ejecución del acto administrativo presunto -al haber estimado que se produjo conforme el artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado- y no uno de conocimiento, da mérito a la Sala de Casación para casar y rechazar la demanda, por no cumplirse los requisitos para la procedencia de la ejecución de los actos administrativos presuntos con base en el artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado."