Aportes de la Carta Magna a la configuración del deber de contribución al gasto público y sus límites constitucionales
| Autor | Eddy De la Guerra Zúñiga |
| Páginas | 223-234 |
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Toda persona tiene el deber de contribuir a solventar el gasto público en el Estado en el que vive, en el que tiene arraigada su familia, en el que tiene su patrimonio o en el que realiza su actividad económica. La nacionalidad y el domicilio son los principales criterios de atribución de competencias tributarias, aunque no puede olvidarse que también se está obligado para con el Estado en que se encuentra de visita, en el que transita temporalmente o del que recibe algún tipo de beneficio, manifestándose de esta forma el criterio de la fuente como el de atribución de competencias en materia tributaria.
Este deber jurídico, hoy en día deber constitucional, es de larga data y precede en su configuración incluso al Estado de derecho; esta ponencia tiene por objeto identificar y describir el aporte de la Carta Magna en la configuración jurídica del referido deber.
Para comenzar es preciso señalar que los deberes jurídicos son, en primera instancia, normas de ordenación de conductas que se asocian a normas de segunda instancia,1es decir, reglas de derecho contenidas en la ley; para el caso que nos ocupa, ley tributaria, toda vez que el deber de contribución está comprendido en la Constitución, mas la obligación tributaria que crea un vínculo jurídico entre Estado
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y contribuyente se configura a través del ejercicio del poder público en un acto de legislación.
Kelsen sostiene que el deber jurídico no es otra cosa que la misma norma jurídica considerada desde el punto de vista de la conducta que prescribe a un individuo determinado una sanción a la conducta contraria; el deber jurídico es, pues, la norma jurídica individualizada;2ahora bien, algunos deberes constitucionales, entre ellos el de contribuir, se enuncian sin mencionar sanción alguna en caso de incumplimiento, lo cual implicaría que desde el fondo no serían un deber en estricto sentido jurídico.
Por un lado se trata de un deber jurídico de subordinación dirigido a los ciudadanos, un llamado a pagar tributos con el fin de solventar el gasto público, dicho pago se entiende encuentra un límite en la capacidad contributiva de los obligados tributarios; por otro lado, el deber de contribuir consiste primordialmente en un mandato dirigido a los poderes públicos que vincula y limita su actuación, para establecer tributos solo en la medida de la capacidad económica, como parte de un sistema tributario justo.
De acuerdo con Varela, en los deberes constitucionales vistos desde una óptica general, la vinculación a la Constitución de los poderes públicos se resume en la exigencia de que estos acomoden su actividad a disposiciones constitucionales no solo de procedimiento, sino, asimismo, de carácter sustantivo o material, y tal exigencia viene acompañada de una sanción, la invalidez de los actos que contradigan lo dispuesto en la Constitución, de manera que dicha vinculación puede configurarse como un auténtico deber jurídico general para los poderes públicos,3 que en este caso están obligados a conformar y consolidar un sistema de contribución fiscal justo, no confiscatorio. Mientras que la única sanción que comporta el incumplimiento por parte del ciudadano del deber constitucional es la imposibilidad de alegar su ignorancia como excusa para escapar a las consecuencias jurídicas derivadas de la acción del legislador para hacerlo efectivo.4
En razón de lo expuesto, este deber tiene una connotación dual, por un lado ordena conductas y por otro establece parámetros de justicia en el sistema tributario a través de la constitucionalización de un conjunto de principios fundamentales que el legislador ha de aplicar obligatoriamente al momento de establecer tributos a través de la ley; por lo que, de alguna forma, además de regular el proceso de creación y aprobación de las leyes tributarias en la parte orgánica, establece además en su parte dogmática, posteriormente en este artículo 31.1, las respectivas re-
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gulaciones a la conducta del legislador –en forma de principios–, dotando al deber de contribuir de características de norma hasta cierto punto también estructural del sistema tributario.
Ahora bien, si tal como se afirma en doctrina, el significado y naturaleza jurídicos de los deberes constitucionales se halla estrechamente relacionada con la idea misma que se tiene acerca de la Constitución y su valor jurídico,5entonces conviene no olvidar nunca que la Constitución, lejos de ser un mero catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento hasta que sean objeto de desarrollo por vía legal, es una norma jurídica, la norma suprema del ordenamiento, y en cuanto tal tanto los ciudadanos como todos los poderes públicos están sujetos a ella.6
En doctrina clásica se afirma que de analizar con detalle los distintos deberes que se proclaman en la Constitución se puede llegar a la conclusión de que los mismos, en cuanto a intentos de vinculación con conductas individuales, resultan ser elementos jurídicamente irrelevantes,7expresión que alude a una norma que prescribe una conducta determinada, sin que la conducta contraria amerite una sanción; ahora bien: ¿a quién conmina el deber de contribuir, al ciudadano o a los poderes públicos?
La situación de estas normas es que al contrario de las que establecen derechos y libertades, los deberes constitucionales no obedecen a criterio alguno de naturaleza o eficacia jurídica; dice entonces que parecería como si el único criterio seguido para la constitucionalización de tales deberes hubiera sido el de su dependencia o relación material hacia normas de diversa estructura jurídica, de ahí que además de los deberes regulados junto a normas que se refieren a distintos tipos de derechos y libertades, nos encontremos con otros junto a normas en las que se fijan principios generales;8y este es precisamente el caso del deber de contribuir al gasto público a través de un sistema tributario justo sobre la base de un conjunto
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determinado de principios; en ese sentido, se constitucionaliza un verdadero deber fundamental.9
Cabe señalar que los deberes jurídicos en estricto sentido formal y material deben contemplar sanciones que se apliquen en caso de incumpliendo; sin embargo, cuando se trata del deber de contribuir al gasto público, la Constitución al formular la existencia de esta conducta, no contempla al propio tiempo la existencia de sanciones para la conducta contraria; de manera que no podría, desde la perspectiva clásica, afirmar que el deber constitucional de contribución sea un deber, o un conjunto de deberes en estricto sentido jurídico.
Ahora bien, respecto a los deberes constitucionales que no contemplan una sanción, nos encontramos pues ante conductas que se consideran exigibles por ra-zones de orden metajurídico o incluso moral; y ese parecería ser el caso del referido deber, pues no refiere penalización contra el legislador hacedor de la ley fiscal en caso de omisión, así como tampoco comporta sanciones en forma directa desde la Constitución hacia el ciudadano contribuyente.10Desde la visión clásica, las normas que conforman dicho deber han sido interpretadas como un conjunto de directivas a los poderes públicos para que estos impongan las sanciones que hagan eficaz esa exigencia metajurídica de conductas privadas11a través de la ley tributaria.
Rechazo esta posición, pues el deber de contribución no es un elemento jurídico irrelevante de la Constitución; por el contrario, es el principal instituto jurídico del Derecho financiero; y, pese a que no contempla sanciones expresas en caso de incumplimiento, configura límites concretos y por tanto consecuencias jurídicas producto precisamente de su configuración constitucional, en caso de que el legislador, a quien el mandato está dirigido, incurra en arbitrariedades. Por lo tanto, más allá de la rigurosidad que desde la teoría general del derecho se atribuya a los deberes en estricto sentido, no puede pasarse por alto que ha sido voluntad del constituyente configurarlo como tal.
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El deber de contribuir al gasto público nace concomitantemente a la existencia misma del Estado como forma de organización política; no es una norma exclusivamente configurada en los ordenamientos jurídicos internos, sino que además se reconoce como deber jurídico en instrumentos internacionales; así, por ejemplo, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre lo declara como deber fundamental...
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