Desmitificación de los principios de reserva de ley y legalidad administrativa en la Carta Magna
| Autor | Gabriel Galán Melo |
| Páginas | 235-249 |
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No hace mucho leí un texto de García Belsunse que anuncia a la Carta Magna como la noción prima del principio de legalidad en materia tributaria; en particular, reiere al parágrafo o acápite 12 (XII),1que en su redacción original manifiesta: “Nullum scutagium vel auxilium ponatur in regno nostro, nisi per commune consilium regni nostri, nisi ad corpus nostrum redimendum, et primogenitum ilium nostrum militem faciendum, et ad iliam nostram primogenitam semel maritandam, et ad hec non iat nisi racionabile auxilium; simili modo iat de auxilifis de civitate Londoniarum”.2Esencialmente, prevé la prohibición de exigir el pago de scutagium y/o auxilium (tributos extraordinarios)3sin la venia de la corte del rey (el Commune Consilium Regni).4
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Ángel Sánchez coincide con tal relacionamiento y advierte, asimismo, que la Carta Magna es el antecedente primigenio –grosso modo– de los principios constitucionales de las contribuciones.5Lewin Figueroa, por su parte, extiende aún más tal vinculación y señala abiertamente que la cláusula XII de la Carta Magna dispuso, en deinitiva, que ningún impuesto o contribución sea aplicado en el reino a menos que se ije por deliberación conjunta (en el parlamento).6
Tales apreciaciones, que buscan no ser ajenas a la tradición constitucional actual, evocan tácitamente los principios: democrático y de separación de poderes, pues parecería que con total naturalidad los autores nombrados visualizan en el texto citado un límite ordinario al Poder Ejecutivo en la imposición de todo tipo de tributos que aparentemente solo podrían ser ejecutados con el consentimiento de un presunto parlamento en el que reposaría, entonces, el Poder Legislativo. Contario sensu, dicho texto no podría ser considerado de modo alguno la génesis de los principios constitucional-tributarios de reserva de ley y legalidad. Sin embargo, dicha conclusión: el aparente vínculo entre la Carta Magna y el principio de legalidad en materia tributaria, resulta totalmente extraña en el contexto histórico de Inglaterra del bajo medioevo, caracterizado prima facie por una monarquía absoluta feudo-estamental,7levantada sobre los lineamientos generales del vasallaje en un sistema altamente fragmentado de poder político (entre el rey y los nobles de mayor o menor grado);8en franca oposición a la noción actual de sometimiento del poder a la ley.
¿En dónde se origina, entonces, el ansia por encontrar en el texto de la Carta Magna los fundamentos de los principios tributarios de orden constitucional (entre otros)? Debe reconocerse –a dicho efecto– el valor simbólico que la dogmática constitucional ha concedido históricamente a la Carta Magna: no en pocas ocasiones, por ejemplo, se afirma –creo con imprecisión– que la Carta Magna fue el primer texto constitucional de Inglaterra. Pero, ¿a qué se debe tal reconocimiento? La respuesta parece situarse en la necesidad natural de las sociedades de mitificar determinados sucesos históricos a fin de permitir el desarrollo uniforme de un conocimiento especíico, y esto, por la obvia importancia de establecer siempre un punto de partida u origen en todo proceso cognitivo y la relevancia de proteger y no cuestionar aquellos procesos epistémicos de larga data. De esa manera –al parecer–
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se otorga certeza a un saber en particular, el cual, en el tiempo, es colectivamente asimilado con facilidad.
En todo caso, debo precisar que el proceso de mitificación de la Carta Magna no es objeto de este breve ensayo, por lo que no cabe ahondar en dicha problemática. Basta advertir que la notoriedad de dicho documento probablemente se desarrolló a raíz de los primeros textos que promovieron la construcción del Estado liberal decimonónico (el Estado de derecho), los de John Locke y del Barón de Montesquieu, quienes publicaron y generalizaron sus lecturas particulares del modelo monárquico inglés de aquel entonces.9De ahí –creo yo– la vinculación (descontextualizada) de la Carta Magna para justificar el principio de legalidad que ha servido de eje central en el Estado de derecho, promovido a partir de la Revolución francesa de 1789. Asimismo, debo indicar, a efectos del presente texto, que el transcurso amplio del tiempo y la recurrente dinamia social, hoy en día (creo) nos obliga a desmitificar los paradigmas epistemológicos pre-aprehendidos para validarlos o deconstruirlos, realizando una nueva observación y análisis; esta es la motivación del presente trabajo.
‘Quienquiera que haya leído la Magna Carta, ya sea en latín o en su traducción inglesa se habrá quedado sorprendido de lo que encontró allí o de lo poco que encontró allí’ (Erwin N. Griswold, The Great Charter. Four Essays on Magna Carta and the History of Our Liberty, Introduction). Este juicio tan desmitificador de un decano de la Facultad de Derecho de Harvard está plenamente justificado, porque en la Magna Carta no hay el esquema de una Constitución o de un sistema de gobierno. En realidad se trata de un misceláneo de normas de la más diversa índole y significación (algunas, por cierto, absolutamente sorprendentes para un lector actual) y solo unas pocas tratan de asuntos que hoy se consideran propios del Derecho constitucional.10Por ello, el presente ensayo tiene por objeto distinguir los elementos constitutivos de los principios constitucional-tributarios de reserva de ley y legalidad y confrontarlos con el texto, contextualizado históricamente, del parágrafo XII de la Carta Magna, a fin de desmitificarlo como antecedente u origen de aquellos. No pudiendo desconocer, por otra parte, los méritos reales de la Carta Magna que han trascendido profundamente en la teoría constitucional, sin haber sido aquella una Constitución in stricto sensu. Para Dunham, la Carta Magna sentó dos pilares fundamentales para el constitucionalismo actual: el primero, el principio contractualista por el cual todo gobierno legítimo está sujeto a un pacto celebrado con sus gobernados; y el segundo, la idea de ley fundamental, a través de la cual se
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entablarían límites al ejercicio del poder del gobernante.11En efecto, las nociones de ley fundamental y de pacto gobernante-gobernados parecen indispensables –aunque insuicientes– para la comprensión de una Constitución actual. Y a tales aportes agregaría la concreción de un documento por escrito a fin de limitar el poder del gobernante, carácter indispensable (la escritura) de cualquier Constitución, con excepción –paradójicamente– de Inglaterra, que es un Estado que no posee Constitución escrita.
Ahora bien, con la inalidad de desarrollar el objeto anunciado de este breve trabajo, a continuación se determinarán, desde la doctrina y disposiciones normativas nacionales, los caracteres indispensables del principio de legalidad en materia tributaria para luego concluir si tales caracteres se encuentran relejados en el texto (contextualizado históricamente) del parágrafo XII de la Carta Magna.
Lobo Torres advierte que el principio de legalidad –uno de los principios fundamentales del Estado de derecho– ha sufrido, en el ámbito tributario, una significativa lexibilización en las últimas décadas, debido a una nueva armonía entre los poderes del Estado, ante la emergencia de la sociedad de riesgo y la proliferación de los tributos contraprestacionales. Sin embargo, sostiene que el principio de legalidad tributaria aún mantiene tres subprincipios de orden constitucional inevitables: la supremacía de la Constitución, la reserva de la ley y el primado de la ley.12
Por su parte, Menéndez Moreno afirma que el significado del principio de legalidad tributaria tiene una doble dimensión: una dimensión normativa que supone que la regulación de la materia inanciera debe hacerse mediante ley (principio de reserva de ley), y una dimensión aplicativa que supone el sometimiento y control de legalidad de la actuación administrativa en materia inanciera (principio de legalidad administrativa);13señalando, además, que la preeminencia de la ley no es sino una proyección del principio de jerarquía normativa, por lo que en materias reguladas
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por ley y por normas inferiores se debe aplicar prioritariamente el contenido normativo de la ley.14De manera que la concreción constitucional del (meta) principio esencial de legalidad del Estado de derecho (y del Estado constitucional actual),15en materia tributaria, son los principios constitucional-tributarios de reserva de ley y legalidad administrativa o de preeminencia de la ley; el primero que despliega su eicacia sobre las fuentes del derecho y cumple la función de poner un límite a la potestad tributaria normativa del Estado, determinándole un ámbito especíico de parcela tributaria, y el segundo, que exige la conformidad de la administración en todas sus actuaciones a la ley.16En Ecuador, el principio tributario de reserva legal está contenido en el artículo 30117de la Constitución de la República,18pudiéndose establecer, modificar, exonerar o extinguir impuestos solo por acto normativo del órgano competente, y el principio de legalidad administrativa o de preeminencia de la ley se iniere –grosso modo– de la disposición contenida en el artículo 22619 del mismo cuerpo normativo.
Sin embargo, el principio de reserva de ley no está encaminado únicamente a delimitar la competencia de los órganos con poder tributario o el instrumento con el que se ha de configurar la imposición, sino también a restringir la configuración misma y los elementos constitutivos de cada uno de los tributos. Ferreiro Lapatza, citando a Pérez Royo, indica que es función –también– de la reserva de ley cubrir al menos “todos aquellos elementos que afectan a la identidad o a la entidad de la...
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