Enmiendas constitucionales con incidencia en los gobiernos autónomos descentralizados de Ecuador
| Páginas | 91-103 |
| Fecha | 01 Julio 2016 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2016 |
| Autor | Ángel Torres Maldonado |
| Materia | Ciencias sociales |
Facultad de Derecho
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CÁLAMO / Revista de Estudios Jurídicos. Quito - Ecuador. Núm. 5 (Julio, 2016): 91-103
ENMIENDAS CONSTITUCIONALES CON INCIDENCIA EN LOS GOBIERNOS
AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE ECUADOR
CONSTITUTIONAL AMENDMENTS WITH IMPACT ON THE ECUADOR
AUTONOMOUS GOVERNMENTS
EMENDAS CONSTITUCIONAIS COM INCIDENCIA NOS GOVERNOS
AUTÔNOMOS DESCENTRALIZADOS DO EQUADOR
Resumen:
El presente trabajo centra su análisis en las enmiendas cons-
titucionales aplicables a los gobiernos autónomos descen-
tralizados (GADs), aprobadas por la Asamblea Nacional del
Ecuador en el año 2015, especícamente, en el estudio de
las posibles consecuencias jurídicas y políticas que se de-
rivan de las modicaciones constitucionales introducidas a
su régimen. En este sentido, se sostendrán cuatro tesis fun-
damentales: (i) las enmiendas limitan la posibilidad de con-
vocatoria a consulta popular a los ámbitos de competencia
de cada nivel de gobierno, lo cual restringe el principio de
democracia participativa; (ii) los efectos generados por la
postulación indenida al mismo cargo de elección popular,
dieren en lo sustancial, entre el ejercicio de la presiden-
cia de la República y las alcaldías o prefecturas provinciales;
(iii) las enmiendas atribuyen la competencia para planicar,
construir y mantener la infraestructura física y los equipa-
mientos en materia de salud y educación, en forma integral,
al gobierno central, lo que, si bien no afecta a los derechos
de sus destinatarios, constituye un retroceso en el proceso
descentralizador; (iv) las enmiendas eliminan el plazo para
conformar los gobiernos regionales autónomos, dicultan-
do la instrumentación de una división político-administra-
tiva más efectiva para la descentralización y autonomía.
Palabras clave: Teoría de reforma constitucional; Consulta
Popular; Competencia; Reelección; Regionalización.
Summary:
is paper focuses its analysis on the constitutional
amendments applicable to decentralized autonomous
governments, approved by the National Assembly of
Ecuador; particularly regarding to: (i) limits to the popular
consultation in the areas of competence of each level of
government, which restricts the principle of participatory
democracy; (ii) the eects generated by the indenite
application of the same elected oce which dier in substance
between the exercise of the presidency of the republic and
mayors or provincial prefectures; (iii) confers jurisdiction
to plan, build and maintain the physical infrastructure and
equipment in health and education, in an integral way the
central government, which, while not aecting the rights
of recipients, constitutes a setback in the decentralization
process; (iv) eliminates the deadline for forming the
autonomous regional governments, which hinders the
implementation of a more eective decentralization and
autonomy political-administrative division.
Key words: eory of constitutional reform; Referendum;
Competition; Reelection; Regionalization.
Resumo:
O presente trabalho centra sua análise nas emendas consti-
tucionais aplicávies aos governos descentralizados (GADs),
aprovadas pela Assembléia Nacional do Equador no ano de
2015, especicamente, na análise das possíveis consequên-
cias jurídicas e políticas que se derivam das modicações
constitucionais introduzidas ao seu regime. Neste sentido,
se sustentará quatro teses fundamentais: (i) as emendas li-
mitam a consulta popular aos âmbitos de competência de
cada nível de governo, restringindo o principio de demo-
Ángel Torres Maldonado*
Universidad de las Américas
* Abogado y Doctor en Jurisprudencia por la Universidad Nacional de Loja; Diploma Superior en Participación Política para la Gestión y el Desarrollo
Local en el Ecuador, Universidad de Valencia-Universidad Politécnica Salesiana; Especialista Superior en Derecho Administrativo y Máster en Derecho
Constitucional, ambos por la Universidad Andina Simón Bolívar; Magíster en Economía, mención en Descentralización y Desarrollo Local, Universi-
dad de las Américas; y, doctorando en Derecho en la Universidad Externado de Colombia. Profesor del área de Derecho Constitucional en la Universi-
dad de las Américas, Quito-Ecuador. Correo electrónico: angeltm63@hotmail.com.
Recibido: 03/04/2015
Aceptado: 23/08/2015
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cracia participativa; (ii) os efeitos gerados pela postulação
indenida ao mesmo cargo de eleição popular, diferem
substancialmente entre o exercício da presidência da re-
publica e das prefeituras o governos, (iii) as emendas atri-
buem a competência para planicar, construir e manter a
infraestrutura física e os equipamentos em matéria de saú-
de e educação de forma integral ao governo central, o que,
se bem não afeta os direitos de seus destinatários, constitui
um retrocesso de processo descentralizador; (iv) as emen-
das eliminam o prazo para formar os governos regionais
autônomos, dicultando a instrumentalização de uma di-
visão político administrativa mais efetiva para a descentra-
lização e autonomia.
Palavras chaves: Teoria de reforma constitucional; Consul-
ta Popular; Competência; Reeleição; Regionalização.
El presente ensayo contiene un análisis descriptivo
de las enmiendas constitucionales que se encuentran
publicadas en el primer suplemento del Registro O-
cial No. 653 del 21 de diciembre del año 2015, en la
parte relativa a los gobiernos autónomos descentrali-
zados (GADs), sobre las cuales la Corte Constitucio-
nal del Ecuador emitió dictamen favorable al procedi-
miento de enmienda.
Además, ofrece un análisis teórico sobre sus posibles
efectos jurídicos y políticos, sin pretender que sean
los únicos. Se aclara, en este sentido, que el ensayo no
tiene el propósito de analizar a profundidad la perti-
nencia o no del procedimiento para la plena validez
formal de las enmiendas; sin embargo, para una mejor
comprensión, es preciso revisar brevemente los ante-
cedentes doctrinarios de la teoría de reforma consti-
tucional.
La doctrina es coincidente en cuanto a la conveniencia
de adecuar los contenidos constitucionales a las nue-
vas realidades sociales o institucionales de los países,
pero advierte que el problema de sus continuas modi-
caciones impide el desarrollo de la dogmática consti-
tucional, puesto que con frecuencia tiende a responder
más a intereses políticos coyunturales, antes que a si-
tuaciones de cambios trascendentes demandados por
la sociedad.
El análisis reexivo permite evidenciar que la preten-
dida restricción de la consulta popular a las especícas
competencias atribuidas a los GADs, constituye un lí-
mite al derecho ciudadano de consulta. Por su parte, el
principio de igualdad sustancial justica la posibilidad
de reelección indenida de autoridades locales, dado
INTRODUCCIÓN
que no genera riesgo de concentración del poder, cosa
que sí ocurre en el ejercicio prolongado de la presi-
dencia de la República. Mientras, la recentralización
de la competencia para construir y equipar locales es-
colares y de salud en el gobierno central, es técnica-
mente apropiada, pero constituye un retroceso en el
proceso de descentralización. Finalmente, se sostiene
que eliminar el plazo de ocho años para concretar la
organización de los gobiernos regionales, diculta
la denición del diseño institucional previsto por el
constituyente de Montecristi.
El objetivo general de este ensayo es anunciar las posi-
bles consecuencias jurídicas y políticas que se derivan
de las modicaciones constitucionales introducidas al
régimen de gobiernos autónomos descentralizados del
Ecuador. Por tanto, el primer bloque describe las co-
rrientes de pensamiento relativas a la teoría de reforma
constitucional y discute los procedimientos previstos
en la Constitución para asegurar la validez formal de
su propia modicación, y el segundo bloque ofrece un
análisis concreto de las enmiendas. Es preciso aclarar
al lector que el análisis referente a la reelección de au-
toridades de los GADs, no puede eludir a la del Presi-
dente de la República, por su relación y diferencias en
cuanto a sus efectos políticos.
Por último, es ineludible advertir al lector que, si bien
el presente estudio se inscribe en la Teoría del Dere-
cho, por las características propias de la temática, no
se abstrae por completo de la teoría política, en tanto
las constituciones contienen principios, valores y re-
glas jurídicas en las que se reejan, o deben reejarse,
los postulados, expectativas y acuerdos políticos fun-
damentales de la sociedad.
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La Asamblea Constituyente, reunida en Riobam-
ba el año 1830, aprobó la primera Constitución del
Ecuador; norma fundante del ordenamiento jurídico.
Desde su inicio, Ecuador se constituyó como Repúbli-
ca, con un sistema de gobierno presidencial y la forma
de Estado unitario. Desde entonces, la expedición de
nuevos textos constitucionales ha sido frecuente; así,
por ejemplo, en 1835, la Constitución de Ambato limi-
tó las facultades presidenciales; la Constitución orea-
na de 1843 las amplió en forma excesiva y prolongó el
período presidencial a ocho años.
En 1845, se expidió una nueva Constitución con
un carácter liberal, que instituyó el hábeas corpus y la
independencia de la Corte Suprema de Justicia (Larrea
2007), por sólo mencionar las primeras cartas magnas
del período republicano.1
La excesiva dinámica constitucional ecuatoriana, atri-
buible a la inestabilidad política y democrática, es
contradictoria con el ideal de constituciones estables.
Además, conlleva a limitar la implementación de los
enunciados normativos de jerarquía superior, tanto
en el desarrollo de la legislación secundaria, cuanto
en el doctrinario y jurisprudencial. Zovatto y Orozco,
en sus estudios sobre la reforma política y electoral en
América Latina, citando a Nohlen sostienen que:
[…] en América Latina es frecuente el
reejo condicionado de responder a una
crisis con una nueva reforma o una nueva
Constitución. Debe realizarse una evalua-
ción apropiada de las verdaderas causas
que desataron la crisis, pues es difícil que
esta se pueda resolver únicamente con
manipulaciones institucionales. (Nohlen,
2006 en Zovato y Orozco 2008, 14)
El texto de la vigente Constitución de la República
del Ecuador2 fue redactado por la Asamblea Nacional
Constituyente, reunida en la ciudad de Montecristi,
provincia de Manabí, y aprobado en referéndum reali-
zado el 28 de septiembre de 2008, con el voto favorable
del 63.93% de los votantes.
La amplia discusión, que incluyó la participación de
actores sociales en la construcción del texto constitu-
cional de 2008, ahora parece que fue insuciente. Una
vez más el Ecuador debatió nuevas propuestas de mo-
dicación constitucional, que abarcan diecisiete cam-
bios solicitados a la Presidenta de la Asamblea Nacio-
nal por parte de los asambleístas adherentes al bloque
legislativo del movimiento político Alianza País. Un
proyecto normativo contentivo de modicaciones a la
Constitución de la República del Ecuador, en virtud
del cual la referida representante, mediante escrito del
26 de junio de 2014, solicitó a la Corte Constitucional
el dictamen sobre el procedimiento de enmienda.
La petición parlamentaria fue atendida por la Corte
Constitucional mediante dictamen de procedencia
del trámite por enmienda constitucional, conforme
al numeral 2 del artículo 441 de la Constitución, ya
que a su juicio “no alteran la estructura fundamental
o el carácter y elementos constitutivos del Estado, no
establecen restricciones a los derechos y garantías, ni
modican el procedimiento de reforma constitucional”
(Corte Constitucional del Ecuador 2014).
CONTEXTO
1 Además de lo referido, Larrea describe la Carta de 1861, la Constitución garciana de 1869, la novena Constitución de 1878, la décima Carta de 1883, la
Constitución de 1896, la Constitución liberal de 1906, la Constitución de inspiración social de 1929, la décimo cuarta Constitución de 1945, la denomi-
nada Carta de la estabilidad de 1946, la Constitución de 1967, la de 1978 y de 1998. A la que debemos agregar la actual, de 2008.
2 La Constitución se encuentra publicada en el Registro Ocial Nro. 449 del 20 de octubre de 2008.
MODIFICACIÓN CONSTITUCIONAL
Tanto el poder constituyente originario como el
derivado, tienen entre sus límites y vínculos el deber
de establecer en el texto constitucional emanado de
un proceso pluralista y democrático, la garantía de los
derechos y la separación de las funciones del Estado,
según reza el artículo 16 de la Declaración de los De-
rechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Las cons-
tituciones modernas incorporan, además, el principio
de supremacía sobre el ordenamiento infra-constitu-
cional, el control de constitucionalidad y los mecanis-
mos para su modicación. Esto desvanece el principio
de soberanía en el sentido clásico dado que en el cons-
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titucionalismo no existen sujetos soberanos ni poderes
absolutos (Ferrajoli 2010, 29).
Parafraseando a De Cabo, el profesor Ramírez sostiene
que:
[…] el derecho no es ajeno al tiempo, no es
inmutable y debe ser acorde a las realida-
des y a las necesidades de la sociedad a que
va dirigida, es decir que debe ser ecaz,
tener un cumplimiento práctico y solucio-
nar los conictos de organización política
y jurídica del Estado que regula. (Ramírez
2009, 286)
La Constitución debe ser adecuada a los cambios que
operan en la sociedad, sin incurrir, a su vez, en una
fragilidad extrema, tal como sostiene Loewenstein:
Cada Constitución es un organismo vivo,
siempre en movimiento como la vida mis-
ma, y está sometido a la dinámica de la
realidad que jamás puede ser capturada
a través de fórmulas jas. Una Constitu-
ción no es jamás idéntica consigo misma.
(Loewenstein 1976, 164)
La rigidez y la movilidad son necesarias para que la
Constitución cumpla su objetivo. La rigidez no puede
ser un obstáculo cuando se impone el progreso social;
en tanto la movilidad no debe eliminar la virtud esta-
bilizadora de los enunciados normativos vinculantes
(Hesse 2011, 50). Empero, la modicación constante
impide la estabilidad del sistema político, como ocu-
rre con la realidad constitucional ecuatoriana desde su
constitución como Estado independiente.
La teoría de la reforma constitucional nace de la nece-
sidad de procurar la mayor permanencia de sus con-
tenidos normativos, a n de asegurar su rigidez frente
a cambios inesperados, circunstanciales o acomodati-
cios a los intereses políticos coyunturales que pongan
en riesgo las decisiones fundamentales del poder cons-
tituyente, radicado en el pueblo soberano. La Consti-
tución, en consecuencia, no debe ser modicada como
una ley más, por lo que ella misma prevé procedimien-
tos formales rigurosos para su trasformación. A esto se
denomina paralelismo de las formas. “Las normas solo
pueden ser modicadas de la misma forma en que han
sido producidas. Sin él no hay derecho posible” (Pérez
Royo 2014, 124).
La tesis del paralelismo tiende a confundir al poder
constituyente originario con el constituido, cuando el
parlamento ejerce la facultad de modicación consti-
tucional, dado que el poder constituyente se extingue
cuando expide la Constitución, pero se proyecta al
prever la o las formas posibles de modicar su volun-
tad por medio del poder constituido, con o sin rati-
cación popular.
Además de la posibilidad de reformar la Constitución
de manera formal, existen otras modalidades por vía
de la interpretación o mutación constitucional que no
afectan al texto como tal, sino a la concreción del con-
tenido de las normas a las circunstancias de la realidad
cambiante o, como simples excesos del intérprete. Sin
embargo, el proceso de modicación constitucional ha
sido utilizado por varios presidentes a n de prolongar
su permanencia en el poder, crear dicultades para su
desvinculación y para subordinar a los órganos encar-
gados del control. Para ello acuden al “uso de meca-
nismos de cambio constitucional en aras de hacer a un
Estado signicativamente menos democrático de lo
que era con anterioridad”: en esto se resume la teoría
del constitucionalismo abusivo (Landau 2015, 26).
En el caso particular del Ecuador, la Constitución
prevé tres casos posibles de modicación de su tex-
to: (i) el artículo 441 dene a la enmienda como un
procedimiento según el cual no es posible alterar la
estructura fundamental de la Constitución, restringir
los derechos y garantías, ni modicar el procedimien-
to de reforma constitucional; y se aplica para corregir
errores o defectos.3 (ii) El artículo 442, por su parte,
incorpora la reforma parcial, que tiende a facilitar la
3 El texto completo es el siguiente: “La enmienda de uno o varios artículos de la Constitución que no altere su estructura fundamental, o el carácter y
elementos constitutivos del Estado que no establezca restricciones a los derechos y garantías, o que no modique el procedimiento de reforma de la
Constitución, se realizará:
a) Mediante referéndum solicitado por la Presidenta o Presidente de la República, o por la ciudadanía con el respaldo de al menos el ocho por ciento
de las personas inscritas en el registro electoral.
b) Por iniciativa de un número no inferior a la tercera parte de los miembros de la Asamblea Nacional. El proyecto se tramitará en dos debates; el
segundo debate se realizará de modo impostergable en los treinta días siguientes al año de realizado el primero. La reforma sólo se aprobará si obtiene
el respaldo de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional”.
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4 Prevé que: “La reforma parcial que no suponga una restricción en los derechos y garantías constitucionales, ni modique el procedimiento de reforma
de la Constitución tendrá lugar por iniciativa de la Presidenta o Presidente de la República, o a solicitud de la ciudadanía con el respaldo de al menos
el uno por ciento de ciudadanas y ciudadanos inscritos en el registro electoral, o mediante resolución aprobada por la mayoría de los integrantes de la
Asamblea Nacional.
La iniciativa de reforma constitucional será tramitada por la Asamblea Nacional en al menos dos debates. El segundo debate se realizará al menos no-
venta días después del primero. El proyecto de reforma se aprobará por la Asamblea Nacional. Una vez aprobado el proyecto de reforma constitucional
se convocará a referéndum dentro de los cuarenta y cinco días siguientes.
Para la aprobación en referéndum se requerirá al menos la mitad más uno de los votos válidos emitidos. Una vez aprobada la reforma en referéndum, y
dentro de los siete días siguientes, el Consejo Nacional Electoral dispondrá su publicación.”
5 Prescribe: “La asamblea constituyente sólo podrá ser convocada a través de consulta popular. Esta consulta podrá ser solicitada por la Presidenta o
Presidente de la República, por las dos terceras partes de la Asamblea Nacional, o por el doce por ciento de las personas inscritas en el registro electoral.
La consulta deberá incluir la forma de elección de las representantes y los representantes y las reglas del proceso electoral. La nueva Constitución, para
su entrada en vigencia, requerirá ser aprobada mediante referéndum con la mitad más uno de los votos válidos.”
operatividad de las disposiciones normativas sin alte-
rar su esencia, su contenido;4 (iii) mientras el artículo
444 instituye a la Asamblea Constituyente como órga-
no facultado para implementar la reforma total, que
implica modicaciones sustanciales a la estructura del
Estado.5
Los distintos grados de rigidez del procedimiento re-
formador del texto constitucional responden al obje-
tivo que se persiga. Así, cuando se trata de incorporar
modicaciones relevantes, pero no sustanciales, man-
teniendo el texto constitucional, procede la enmien-
da; pero cuando la modicación es sustancial, com-
pleja, que altere el sentido del texto normativo de la
Constitución, la última decisión y voluntad suprema
le corresponde al pueblo, depositario de la soberanía
popular. Es discutible, en este último caso, la posibi-
lidad de restricción de los derechos y garantías, cuya
posibilidad estaría vetada por voluntad del constitu-
yente originario.
La enmienda no requiere pronunciamiento popular
cuando la iniciativa nace de la Asamblea Nacional,
pero si la iniciativa nace del Ejecutivo, sí; mientras, la
reforma parcial requiere de decisión soberana y la re-
forma total sólo es formalmente procedente mediante
Asamblea Constituyente. La Corte Constitucional es el
órgano atribuido para calicar el procedimiento a se-
guir para modicar la Constitución, bajo el entendido
que es el órgano guardián de la constitucionalidad.
ENMIENDAS CONSTITUCIONALES A LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DESCENTRALIZADOS
Sin pretender determinar que se trate de conse-
cuencias ciertas y denitivas, en este apartado se an-
ticipan probables incidencias de las enmiendas cons-
titucionales, a partir de una interpretación teleológica
o nalista, cuya vericación material sólo será posible
con el transcurso de los hechos.
Enmienda al artículo 104
La enmienda incorporada al artículo 104 de la
Constitución limita a los gobiernos autónomos des-
centralizados en su facultad de convocar a consulta
popular, por propia iniciativa o por solicitud de la ciu-
dadanía, exclusivamente sobre temas de interés de su
jurisdicción que sean de su competencia, mas no sobre
cualquier ámbito de interés local.
Los proponentes argumentaron que la referencia a te-
mas de interés de su jurisdicción se relaciona a las com-
petencias atribuidas en la Constitución y la ley, lo cual
tiene el propósito de fortalecer el ejercicio del derecho
de participación en el ámbito de las competencias de
los gobiernos autónomos descentralizados y mejorar
la calidad de la inversión y agendas de desarrollo.
La Corte Constitucional consideró que las convocato-
rias a consulta popular en sus respectivas jurisdicciones
se encuentran condicionadas al límite razonable, única
y exclusivamente relacionados con las competencias de
cada nivel de gobierno, lo que guardaría relación con
la eciencia administrativa como principio rector de
la administración pública. Este criterio, de una parte,
podría desconocer que el derecho a ser consultados
corresponde a los ciudadanos; y de otra, restringiría
a los dignatarios a preocuparse sólo de los problemas
locales relacionados con sus competencias, sin tomar
en cuenta las aspiraciones y expectativas ciudadanas
en ámbitos diferentes.
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En la concepción de la Corte, los gobiernos autónomos
descentralizados no tendrían participación en ámbitos
de educación, salud, alimentación, erradicación de la
pobreza, garantía de una cultura de paz, vida en de-
mocracia, entre otros deberes primordiales del Estado,
previstos en el artículo 3 de la Constitución, por el he-
cho de que no harían parte de sus competencias.
La enmienda impide que los gobiernos autónomos
descentralizados soliciten la convocatoria a consul-
ta popular sobre temas que, dada su trascendencia o
complejidad, consideren necesario la legitimación o
limitación de la actuación de los órganos del poder
público, a través de una decisión de la mayoría de sus
habitantes en ejercicio de la democracia directa. Los
textos constitucionales anteriores dejaban abierta la
opción de consultar más allá de los ámbitos compe-
tenciales atribuidos al nivel de gobierno convocante.
Así, por ejemplo, hasta el año 2000, las provincias del
Guayas, Manabí, El Oro, Los Ríos y Sucumbíos se pro-
nunciaron a favor de constituir sistemas autonómicos,
cuya capacidad de decisión no estaba atribuida a los
consejos provinciales. Esos pronunciamientos incidie-
ron en la denición de la nueva institucionalidad: los
gobiernos regionales.
Una interpretación restrictiva del texto constitucional
anterior a la enmienda, bien pudo llevar a concluir
que los gobiernos autónomos están limitados a ejer-
cer únicamente las competencias y funciones previa-
mente atribuidas; por tanto, la convocatoria a consul-
ta popular debía centrarse en esos ámbitos para que
sus resultados sean vinculantes. En consecuencia, un
llamado a pronunciamiento popular sobre temas di-
ferentes, carecería de ecacia jurídica, tanto más si se
trata de aspectos que conciernen al interés nacional.
Además, la consulta sobre tributos y la organización
político-administrativa ya está impedida, al tratarse de
iniciativas privativas del Presidente de la República y
de la máxima autoridad administrativa del gobierno
autónomo descentralizado, en el caso de tributos loca-
les. Una interpretación amplia podría concluir en un
resultado opuesto.
Así, los defensores de la teoría formalista, del imperio
de la ley, basada en la interpretación silogística de re-
glas que buscan la certeza del Derecho como su obje-
tivo fundamental, podrían asumir que, si un gobierno
autónomo descentralizado convoca a consulta popular
en su localidad sobre asuntos que no sean de su com-
petencia, sería vinculante para la entidad consultante,
pero no para otras cuya sede administrativa se en-
cuentre fuera de su territorio y ámbito competencial y
en consecuencia los resultados de la consulta tendrían
el riesgo inminente de ser inecaces.6
De otra parte, los partidarios de la teoría sustantiva –
que busca el imperio de la justicia– mantienen la op-
ción argumentativa sustentada en el derecho de par-
ticipación ciudadana en todos los asuntos de interés
público, previsto en el artículo 95 de la Constitución.
Se entiende que ese derecho no tiene límites compe-
tenciales, tanto más, que la voluntad del pueblo, al ser
soberana, es vinculante para todos los órganos consti-
tuidos. En ese caso, si el legislador ordinario estable-
ciera límites, serían contrarios a la Constitución.
Cualquiera que sea el resultado interpretativo de la
norma constitucional, la modicación afectará el de-
recho ciudadano a ser consultado y a participar en la
toma de decisiones trascendentes para sí y los demás
miembros de la comunidad, a través de consulta po-
pular; derecho que se vería restringido formal y ma-
terialmente.
Enmienda al artículo 114
La enmienda a los artículos 114 y 144 de la Cons-
titución permite que todas las autoridades de elección
popular: Presidente y Vicepresidente de la República,
asambleístas, prefectos y viceprefectos, alcaldes, con-
cejales y miembros de juntas parroquiales rurales,
queden habilitadas para postularse para la reelección
una vez, siempre que cuenten con el respaldo popular.
En consecuencia, elimina la restricción a permanecer
en el mismo cargo por dos períodos, consecutivos o
no.
La incorporación de la segunda disposición transito-
ria en el sentido de que el derecho de participación
política en forma indenida sea aplicable a partir del
24 de mayo de 2017, deja fuera de la posibilidad de
6 Si el Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial de Zamora Chinchipe consultare a sus habitantes sobre si está o no de acuerdo que los yacimientos
auríferos ubicados en la Cordillera del Cóndor sean explotados y, sus ciudadanos se pronuncian en contra de la explotación, pero, la competencia en
materia de minería metálica está atribuida al Gobierno Central; entonces surge el problema jurídico relativo a la aplicación de los resultados del pronun-
ciamiento popular, frente al interés o necesidad material de ejecutar proyectos mineros.
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postulación inmediata al Presidente y asambleístas en
funciones, que permanecen en esos cargos durante dos
períodos consecutivos y, deja abierta la opción de pos-
tularse después de un período.
A decir de los legisladores que apoyaron la modica-
ción constitucional, la sola inscripción de la candida-
tura no asegura la reelección para un cargo de elección
popular. Arman que se debe garantizar el ejercicio
democrático, libre y voluntario del derecho al voto, sin
discriminar a quienes se encuentran en el ejercicio del
poder político, así entonces, quedaría en la voluntad
de las y los electores la decisión de raticar o no la con-
anza para permanecer en el ejercicio del poder políti-
co tantos períodos cuanto apoyo popular conserve un
dignatario.
La Corte Constitucional fundamentó su decisión de
apoyo a la modicación en el concepto de democracia
procedimental de Bobbio, entendida como: “…con-
junto de reglas de procedimiento para la formación de
decisiones colectivas, en el que es prevista y facilitada
la más amplia participación posible de los interesa-
dos” (Bobbio 1986, 15). Con ello, acude al espíritu del
constituyente de Montecristi sobre los mecanismos de
participación ciudadana como elemento sustancial de
la democracia y a la eliminación del principio de al-
ternancia que contempló la Constitución Política de la
República de 1998 (Corte Constitucional del Ecuador
2014).
El concepto de democracia esbozado por Bobbio se re-
ere a las reglas de procedimiento puramente formal
para la toma de decisiones, pero nada dice sobre lo sus-
tancial, su contenido o el resultado de las decisiones.
La Corte Constitucional aplica la estrategia de las omi-
siones selectivas al fundamentar su argumentación en
el debate de las y los constituyentes de Montecristi so-
bre el derecho a la participación ciudadana directa en
la toma de decisiones trascendentes, complemento de
la democracia representativa, como la iniciativa legis-
lativa, denición de políticas públicas, formulación de
la planicación, presupuestos o el control social, pero
no desarrolla ninguna argumentación de los consti-
tuyentes sobre la limitación de la permanencia en el
mismo cargo de elección popular, únicamente por dos
períodos, consecutivos o no.
Si bien el principio de alternancia o alternabilidad no
se encuentra incorporado explícitamente en el texto
constitucional, está implícito en el principio democrá-
tico expresado en el artículo 1 de la Constitución, y,
por tanto, no parece apropiado soslayarlo. El principio
democrático abarca dos grandes postulados: la demo-
cracia representativa bajo la forma de elecciones perió-
dicas, separación de poderes, pluralismo político; y la
democracia participativa, que comprende la estructu-
ración de procesos para facilitar la participación activa
de las y los ciudadanos en las decisiones, scalización
y control ciudadano, en un Estado democrático.
En este breve estudio se trata de analizar la modi-
cación constitucional en el Ecuador, que incidirá ex-
clusivamente en los gobiernos autónomos descentra-
lizados, si bien afecta a todos los cargos de elección
popular; sin embargo, los efectos políticos de la segun-
da, tercera o cuarta reelección de quien ejerza la Presi-
dencia de la República, no son, ni pueden ser, similares
a los casos de prefecturas provinciales, alcaldías o pre-
sidencias de juntas parroquiales rurales.
Ninguna autoridad provincial, cantonal o parroquial
alcanza tal poder político que le permita incidir de
manera decisiva en el conjunto de las funciones del Es-
tado como para anular su necesario equilibrio, subor-
dinar a los órganos de control administrativo y judicial
o para imponer una tendencia ideológica en toda la
República. En otras palabras, es improbable que un lí-
der o lideresa local anule el equilibrio del poder políti-
co o elimine el pluralismo ideológico.
Este argumento, que guarda coherencia con el princi-
pio de igualdad sustantiva “tratar de manera diferente
a las personas que están en situaciones diferentes para
tener en cuenta la desigualdad de sus situaciones”
(Tamanaha 2011, 144), se opone al argumento de los
defensores de la tesis de la reelección indenida, ba-
sada en el principio de igualdad formal –tratar igual
a todos, sin adaptarse a las diversas circunstancias–,
que sirve de fundamento para plantear un tratamiento
desigual a la reelección presidencial, con respecto de
otras dignidades de elección popular.
Sobre el tema, la Corte Constitucional de Colombia,
señaló:
De tornarse efectiva la segunda reelección
del Presidente de la República, descono-
cería la regla de alternancia en el ejercicio
del poder político, preservaría por un lap-
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so prolongado las tendencias ideológicas
propugnadas por el gobierno, así como los
equipos encargados de desarrollar las polí-
ticas y propiciaría la continuidad de la ma-
yoría dominante, con notable retraso de la
renovación, fuera de lo cual la posibilidad
de designar, postular e inuir en la com-
posición de los órganos públicos destruiría
la coordinación constitucional de los dis-
tintos períodos y tendría por resultado el
acrecentamiento del poder presidencial y
la pérdida de ecacia de los controles sobre
la actuación del Presidente. (Corte Consti-
tucional de Colombia 2010)
Esto justica los sistemas electorales que permiten la
reelección ilimitada de parlamentarios y autoridades
locales y que; sin embargo, restringen la reelección
de quien ejerza la presidencia de la República. Así, a
partir de la enmienda XII de la Constitución estadou-
nidense de 1951, la reelección presidencial está per-
mitida por una sola vez (antes era indenida). Alema-
nia, Argentina, Brasil, determinan una sola reelección
inmediata; Chile, Costa Rica, El Salvador, Panamá,
Perú, República Dominicana, Uruguay la prevén des-
pués de un período; México, Honduras, Guatemala y
Paraguay no permiten la reelección presidencial; Ve-
nezuela y Nicaragua permiten la reelección indenida
(Serrafero 2011). Colombia, por su parte, tramitó una
modicación constitucional para evitar la reelección
presidencial.
Como consecuencia del presente análisis, puede en-
tenderse que la reelección ilimitada de quien ejerza la
presidencia de la República es contraria al principio
democrático por el riesgo inminente de la concentra-
ción del poder, lo que no ocurre con las demás digni-
dades de elección popular. En tal virtud, en aplicación
del principio de igualdad sustancial, la Constitución
bien puede diferenciar la pretensión de reelección in-
denida.
Enmiendas a los artículos 261.6 y 264.7
La modicación de los artículos 261.6 y 264.7 de la
Constitución, consiste en trasladar la competencia ex-
clusiva de los gobiernos municipales y metropolitanos
para planicar, construir y mantener la infraestructura
física y los equipamientos en materia de salud y educa-
ción, al gobierno central. Las entidades locales podrán
hacerlo, siempre que cuenten con la autorización del
ente rector de la política pública en esas áreas.
El análisis a la invocada enmienda, se realizan desde
dos perspectivas: a) la aplicación –poco visible en el
Ecuador– del principio de competencia; y b) el man-
dato constitucional de gobierno descentralizado.
Uno de los objetivos ineludibles del Derecho es el
control y limitación al poder. Para obrar, la autoridad
pública debe estar facultada por una norma de compe-
tencia. No son normas de conducta, sino enunciados
constitutivos de potestad para actuar. Así entonces,
una norma de competencia anterior es la que deter-
mina quién es titular de una competencia y de qué
manera se accede a ella. Se trata de “determinar por
adelantado los rasgos y caracteres que va a tener quien
ejerza una competencia, por injustos y parciales que
pudieran ser esos rasgos” (Laporta 2007, 98). Es un
límite formal que exige una razonable precisión para
saber si la actuación administrativa o la norma expe-
dida, encuadran en los límites denidos o se ha extra-
limitado al invadir materias extrañas a la competencia
atribuida.
Se puede denir a la competencia, en tanto norma que
regula la acción de la autoridad pública, como el dere-
cho que tienen las autoridades para conocer, procesar
y resolver los asuntos que les han sido atribuidos cons-
titucional y legalmente, en razón de la materia, territo-
rio u otro aspecto de especial interés público previsto
en la Constitución y la ley; o, como el mecanismo por
medio del cual se distingue e individualiza a cada au-
toridad pública, ya que a cada órgano se le distribu-
yen funciones especícas. La competencia nace de la
Constitución o la Ley y es de orden imperativo, no es
discrecional cumplirla o no (Secaira 2004, 129).
La potestad consiste en la facultad de querer y de hacer,
otorgada por el ordenamiento jurídico a una autoridad,
ejercida por sujetos en forma individual o colectiva.
Es siempre una derivación de la Constitución y la ley,
por lo cual es ineludible la existencia de disposiciones
jurídicas previas que, además de congurar, atribuyan
una potestad, en concreto (García de Enterría 2005,
449). Esta concepción conduce al principio de legali-
dad, según el cual la administración actúa sólo en el
ejercicio de las competencias y facultades que le han
sido otorgadas en forma previa. En consecuencia,
los actos administrativos y normativos expedidos sin
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competencia, adolecen de nulidad absoluta, carecen
de valor jurídico.
El Ecuador es un Estado unitario, cuenta entre otros
con un órgano ejecutivo, uno legislativo y uno judicial
con capacidades para incidir en toda la nación ecuato-
riana. La administración es descentralizada a través de
los gobiernos autónomos descentralizados que gozan
del privilegio de la autonomía política, administrativa
y nanciera (CPRE, artículo 238)7 uno de cuyos efec-
tos el ejercicio de la facultad legislativa en el ámbito de
sus competencias y jurisdicción (CPRE, artículo 240)8,
a través de ordenanzas que forman parte del orden
jerárquico denido por el constituyente,9 las que tie-
nen prevalencia conforme al principio de competencia
(CPRE, artículo 425).
Es importante destacar la intención del constituyente
de Montecristi de reforzar la capacidad de obrar de los
gobiernos autónomos descentralizados. Si se tiene en
cuenta el artículo 22610 de la Constitución (CPRE, artí-
culo 226), más el catálogo de competencias exclusivas
denidas en el título V de la misma Constitución, el
reconocimiento de la autonomía política, la facultad
legislativa y la prevalencia normativa por efectos del
principio de competencia, bien podríamos concluir
que, si en efecto no cumple las condiciones de un go-
bierno federal, sí supera los tradicionales principios
del Estado unitario.
El Estado moderno se sustenta en el principio de uni-
dad orgánica, considerado como un conjunto cohe-
rente, estrechamente vinculado, solidario e interde-
pendiente, dentro del cual la atribución a los gobiernos
locales de una plena y autónoma capacidad de gestión
y la división de las competencias, tiene el propósito de
garantizar la forma de Estado unitario, territorializado
y segmentado pero articulado (Chevallier 2011, 145).
El artículo 1 de la Constitución ecuatoriana prescri-
be que “…se gobierna de manera descentralizada”. En
concordancia, el artículo 105 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentraliza-
ción dene a la descentralización como la “transferen-
cia obligatoria, progresiva y denitiva de competen-
cias” (COOTAD, artículo 105)11 en cuyo propósito está
creado el Consejo Nacional de Competencias como
órgano público encargado de implementar el ejercicio
de las competencias constitucional y legalmente atri-
buidas a los GADs, bajo la consideración de que el go-
bierno local conoce mejor sus problemas y soluciones.
Al denir catálogos de competencias descentralizadas,
consideradas exclusivas para cada nivel de gobierno,
el constituyente originario pretende, de una parte, que
cada órgano o autoridad asuma la responsabilidad po-
lítica y las consecuencias jurídicas de sus acciones u
omisiones; y de otra parte, que los ciudadanos distin-
gan las instituciones encargadas de atender sus nece-
sidades o expectativas según sus competencias y, por
tanto, a quien corresponde exigir cuentas. La articula-
ción necesaria entre los gobiernos descentralizados y
el central, opera por virtud de la denición de políticas
públicas generales, orientadoras, pero no determinan-
tes de la gestión local, dado que la autonomía política
les permite adecuar la política pública general a sus es-
pecícas realidades.
Conforme al artículo 260 constitucional, la atribución
de competencias exclusivas no implica que los demás
órganos de la administración estén impedidos absolu-
tamente para intervenir en otros niveles de gobierno,
pero no pueden prescindir del nivel cuya titularidad
sea exclusiva; esto, en coherencia con el artículo 226
ibídem, determina la necesaria coordinación inter e
intra-institucional y complementariedad a través de la
cooperación y colaboración de otros niveles de gobier-
7 El artículo 238 constitucional prevé: “Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y nanciera, y se regirán
por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la auto-
nomía permitirá la secesión del territorio nacional”.
8 El artículo 240 de la Constitución del Ecuador atribuye facultad legislativa en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales a los gobiernos
autónomos descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones; mientras a las juntas parroquiales rurales les reconoce
facultad reglamentaria.
9 Conforme al orden jerárquico denido en el artículo 425 de la Constitución del Ecuador, las ordenanzas distritales son superiores a los decretos y
reglamentos, en tanto las ordenanzas municipales están sobre los acuerdos y las resoluciones; pero el tercer inciso dispone como regla para la solución
de controversias que: “La jerarquía normativa considerará, en lo que corresponda, el principio de competencia, en especial la titularidad de las compe-
tencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados”.
10 El artículo 226 de la Constitución ecuatoriana prevé que: “Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores
públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la
Constitución y la ley.” En el marco del Estado constitucional, este mandato imperativo hace parte de los límites y vínculos al obrar público.
11 E l artículo 105 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización dene que “La descentralización de la gestión del
Estado consiste en la transferencia obligatoria, progresiva y denitiva de competencias, con los respectivos talentos humanos y recursos nancieros,
materiales y tecnológicos, desde el gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentralizados”.
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no por medio de convenios. Todo esto en función de
alcanzar la ecacia, eciencia y calidad de los servicios
reconocidos como un derecho de los destinatarios de
la acción pública: las y los ciudadanos.
El nuevo paradigma de Estado constitucional de de-
rechos y justicia establece límites y vínculos al poder.
Así, el principio de competencia constituye uno de
esos límites que tanto el legislador, cuanto el Presiden-
te de la República, tienen el deber jurídico de obser-
var, al expedir normas legales o reglamentarias, según
el caso. Si el constituyente atribuyó una competencia
exclusiva a un determinado nivel de gobierno, ningún
otro órgano del poder público puede interferir en su
ejercicio, a excepción de la actividad de control sobre
el uso de los recursos económicos y materiales, así
como a la legalidad de sus actuaciones.
En el caso especíco de la enmienda constitucional,
los proponentes sostuvieron que existe una necesaria
relación entre la denición de la política pública, con
la dotación de infraestructura y equipamiento para
asegurar el permanente mejoramiento de la calidad
y la ampliación de la cobertura en materia de educa-
ción y salud, sectores denidos para la inversión como
prioritaria del Estado, y que, por tanto, es deber del
gobierno central garantizar la materialidad integral
de esos derechos sociales y asegurar la realización del
buen vivir.
La Corte Constitucional atribuye al régimen de com-
petencias el objetivo de garantizar la realización efec-
tiva de los derechos y garantías constitucionales, en
un marco de colaboración y complementariedad in-
ter-institucional. En consecuencia sostiene que, al
atribuir al Estado central la denición de la política, la
prestación del servicio, además de la construcción de
la infraestructura y dotación del equipamiento en ma-
teria de educación y salud, deja abierta la posibilidad
de que los gobiernos locales construyan y mantengan
esa infraestructura y equipamiento, previa autoriza-
ción de las respectivas entidades rectoras.
Antes de la vigente Constitución, los gobiernos pro-
vinciales, municipales y metropolitanos, los órganos
regionales y nacionales construían y mantenían loca-
les escolares y puestos o sub-centros de salud. Además,
existen experiencias comparativas con otros países –
como Colombia– donde sus gobiernos municipales
prestan esos servicios sociales y construyen la infraes-
tructura en un nivel básico; argumentos que sirvieron
para incorporar entre las competencias exclusivas de
los gobiernos municipales y metropolitanos, en un
marco de coordinación con los órganos rectores res-
pectivos, la construcción de la infraestructura y el
equipamiento en materia de educación y salud pública.
Sin embargo, el Ministerio de Educación Intercultural
impidió que los gobiernos municipales y metropoli-
tanos construyeran y equiparan planteles educativos.
Como consecuencia, la denición constitucional en-
cara un problema de ecacia competencial: el órgano
rector, además de denir la política y prestar el ser-
vicio, considera necesario un determinado tipo de
infraestructura y equipamiento para responder a las
exigencias del proceso formativo o de sanación, mien-
tras el órgano que planica y ejecuta la dotación de
infraestructura y equipamiento dene características
técnicas diferentes o no dispone de recursos econó-
micos y tecnológicos apropiados, o el órgano rector se
opone. Esta situación puede conllevar a la inmovilidad
de tal competencia.
Esta recentralización de la competencia objeto de en-
mienda, implica un evidente retroceso en el proceso
de descentralización del poder. Sin embargo, si se tiene
en cuenta que la garantía del efectivo goce del dere-
cho a la educación y salud es un deber primordial del
Estado, desde el punto de vista sociológico, lo que in-
teresa es que las instituciones del Estado generen con-
diciones apropiadas para asegurar el acceso a la salud
y la educación en condiciones y términos de calidad,
independiente del órgano público responsable de su
prestación.
La responsabilidad en la prestación de servicios so-
ciales en materia de educación y salud corresponde al
nivel de gobierno central, en cuyo caso la construcción
de infraestructura y dotación de equipamiento, resul-
tan complementos esenciales para asegurar el acceso
ciudadano en condiciones adecuadas. En este sentido,
la modicación constitucional resulta coherente con el
objetivo fundamental de garantizar a las ciudadanas y
ciudadanos, el acceso gratuito a la educación y salud.
Para el caso de sectores aledaños a las ciudades o de
sectores rurales, queda abierta la posibilidad de que
los gobiernos municipales que cuenten con capacidad
nanciera, construyan la infraestructura y equipen los
locales bajo las condiciones técnicas que establezca el
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órgano rector. En esta parte, se precisa destacar un uso
inapropiado de la terminología jurídica, al prever que
requieran de autorización del órgano rector. La auto-
rización es un acto administrativo unilateral, otorgado
por un órgano superior. Los gobiernos municipales y
metropolitanos son niveles de gobierno, autónomos,
no subordinados al nivel de gobierno central. Lo que
procede, por tanto, es la celebración de convenios de
cooperación, en los que consten los compromisos y
responsabilidades de cada parte interviniente.
Enmienda a la primera disposición transitoria
Los proponentes de la eliminación del plazo de
ocho años para conformar los gobiernos autónomos
descentralizados regionales, argumentaron que el
tiempo previsto es insuciente para garantizar el cum-
plimiento de factores tales como: equilibrio interregio-
nal, anidad histórica y cultural, complementariedad
ecológica y productiva y, el manejo integrado de cuen-
tas.
Por su parte, la Corte Constitucional justica que la
Constitución de Montecristi modica la organización
territorial del Estado, entre otros modos, por regiones;
que la eliminación del plazo para su conformación
“permitiría dar cumplimiento al objetivo de fortalecer
el proceso de autonomías y descentralización, como
uno de los deberes primordiales del Estado” en la me-
dida que requiere la intervención de una serie de ac-
tores, de la instauración, planicación, cumplimiento
y ejecución de actividades y procedimientos estableci-
dos por el legislador (Corte Constitucional del Ecua-
dor 2014).
En términos generales, la Constitución de 2008 man-
tiene el sistema de Estado unitario, pero fortalece a to-
dos los niveles de gobierno autónomo descentralizado
al dotar de facultad legislativa a los gobiernos regio-
nales, provinciales, municipales y distritales; así como
de facultad reglamentaria a las juntas parroquiales ru-
rales, atribuir competencias exclusivas –además de las
concurrentes y adicionales– y asignar recursos econó-
micos predecibles, oportunos, y automáticos.
La facultad legislativa se expresa a través de ordenan-
zas respaldadas por el principio de jerarquía sobre re-
glamentos, acuerdos y resoluciones cuando sean expe-
didas por gobiernos regionales o distritales, y sobre los
acuerdos y resoluciones si las aprueban los gobiernos
provinciales y municipales. Además, corresponde apli-
car el principio de competencia cuando los actos nor-
mativos regulen sus competencias exclusivas (CPRE,
artículo 425). La voluntad del constituyente radica en
que ningún otro órgano del poder público tenga capa-
cidad jurídica para dictar normas de conducta o po-
testativas en esas materias; por tanto, si se producen
antinomias, prevalece la voluntad del legislador local,
de quien presupone un mejor conocimiento de la rea-
lidad regulada.
La Constitución sienta las bases de lo que podría lla-
marse gobierno regional, con similares competencias
entre las que destacan el sistema vial regional; políti-
cas de investigación e innovación del conocimiento,
desarrollo y transferencia de tecnologías; actividad
productiva y seguridad alimentaria; a los que pretende
instituir como gobiernos intermedios, cuyos goberna-
dores formen parte de un gabinete territorial, como es-
pacio para discutir, denir o articular con el ejecutivo,
los grandes temas territoriales de interés nacional.
Una condición para que se produzca la proporciona-
lidad en la asignación de escaños en elecciones plu-
ripersonales, consiste en que las circunscripciones
electorales sean grandes (elección de más de diez esca-
ños). En consecuencia, la conformación de gobiernos
regionales favorecería a la descentralización y permiti-
ría superar problemas de desproporción resultante de
elecciones legislativas en circunscripciones electorales
pequeñas (Torres 2014, 28).
A pesar de las ventajas que ofrece el gobierno regional,
no se evidencia interés de sectores políticos, académi-
cos, productivos o ciudadanos por debatir la creación
de regiones como nivel de gobierno intermedio. El país
está acostumbrado a la división territorial por provin-
cias. Los ciudadanos sentimos identidad provincial.
Subyace la amenaza –no prevista en la Constitución–
de que desaparezcan los gobiernos provinciales en la
medida en que los gobiernos regionales alcancen po-
sicionamientos relevantes. Estas y otras son las causas
del desinterés.
En ese escenario, el argumento de eliminar el plazo
perentorio de ocho años para favorecer la formación
de la voluntad ciudadana, y mediante consenso deci-
dir sobre la creación de gobiernos regionales, tiene un
peso signicativo, y se justica porque en caso contra-
rio correspondería al ejecutivo proponer las leyes y es-
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102 CÁLAMO / Revista de Estudios Jurídicos. Quito - Ecuador. Núm. 5 (Julio, 2016): 91-103
tatutos de creación y funcionamiento; es decir, tiende
a favorecer el derecho a decidir libremente y evitar la
imposición de una división regional desde arriba. Sin
embargo, prolonga por tiempo indenido la creación
de gobiernos regionales y afecta la descentralización
del poder.
Este estudio aspira a contribuir al debate jurídico
y político sobre un tema de actualidad: el desarrollo
legislativo y la aplicación de las enmiendas constitu-
cionales. Para ello toma como base la teoría de la re-
forma constitucional, que surge con el propósito de
promover la mayor permanencia posible del texto
constitucional, asegurar su rigidez, evitar modicacio-
nes como una más de las leyes existentes para evitar
cambios circunstanciales o coyunturales; por tanto, la
propia Constitución prevé mecanismos rigurosos para
su reforma parcial o total.
1. Eliminar la facultad de los gobiernos autónomos
descentralizados para convocar a consulta popu-
lar sobre cualquier asunto de interés y restringirla
sólo al ámbito de sus competencias, conlleva limi-
tar formal y materialmente el derecho a la parti-
cipación ciudadana y al principio de democracia
participativa.
2. La permanencia prolongada del jefe de Estado y
de Gobierno en el ejercicio del poder, encarna el
riesgo de concentración del poder político, al pun-
to de promover la anulación de la acción de otras
funciones del Estado. No ocurre igual con otras
dignidades de elección popular.
3. Atribuir la competencia para construir la infraes-
tructura y el equipamiento de los sistemas de salud
CONCLUSIONES
y educación al gobierno central, como el conjunto
de políticas, instituciones, personal, bienes, instru-
mentos y todo aquello que se requiera para cum-
plir los objetivos relacionados con esos servicios
esenciales para las personas, permitiría asegurar el
derecho al acceso en términos de calidad.
Los gobiernos municipales y metropolitanos po-
drán liberar recursos para atender la prestación
de servicios públicos de su competencia exclusiva
como la dotación de agua potable, alcantarillado,
recolección y procesamiento de basura; equipa-
miento de espacios públicos de calidad, y otras
tantas de interés general de sus habitantes.
4. Por último, la prolongación indenida de la con-
formación de gobiernos regionales autónomos
modicaría el diseño institucional aprobado por
el constituyente originario. Si bien pospondría
discusiones sobre qué provincias integran qué re-
giones y evitaría posibles desacuerdos políticos, el
país perdería la posibilidad de cambiar la división
político-administrativa orientada a fortalecer la
descentralización y la articulación, al actuar como
nivel de gobierno intermedio cuyos representan-
tes integren un gabinete territorial; y de permitir
la efectividad del principio de proporcionalidad en
la representación legislativa, al constituir circuns-
cripciones electorales grandes.
Facultad de Derecho
103
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