Finanzas públicas y Constitución
| Autor | José Vicente Troya Jaramillo |
| Cargo del Autor | Profesor y director del Área de Derecho de la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador; Ministro Juez de la Corte Suprema de Justicia |
| Páginas | 267-294 |
FINANZAS PÚBLICAS
Y CONSTITUCIÓN
José Vicente Troya Jaramillo
1. INTRODUCCIÓN
Es propia del Estado la actividad financiera, entendida como aquella que se
desenvuelve en la búsqueda y empleo de los recursos necesarios para solventar las
obras y servicios públicos. Ha prevalecido, no sin discusión, que esta actividad
comprende no solo a los ingresos, sino también al gasto.
Los principios fundamentales de la actividad financiera, por obvias razones,
obran en las constituciones políticas, lo que ha dado pie a que se sustente la exis-
tencia de un Derecho Constitucional Financiero, o al menos del Derecho Constitu-
cional Tributario, según más adelante se analiza.
Las constituciones ecuatorianas han mostrado preocupación por los temas tri-
butarios, los que hasta la fecha preponderan. Existen otros de importancia, particu-
larmente los referidos a la deuda pública, al gasto y al presupuesto.
La obtención de los recursos públicos, su administración y empleo, se desen-
vuelven en el orden fiscal, mas, al propio tiempo son instrumentos de la política
económica. La proyección extrafiscal de la tributación ha merecido desde hace al-
gún tiempo reconocimiento constitucional. "Los tributos además de ser medios pa-
ra la obtención de los recursos presupuestarios, servirán como instrumento de polí-
tica económica general" (art. 256). La política tributaria es un segmento de la eco-
nómica. Para la cabal comprensión del enunciado transcrito es necesario aludir al
tratamiento que la Constitución confiere a la política económica general. De lo con-
trario se puede incurrir en distorsiones. Al Presidente de la República le correspon-
de establecer las políticas generales y aprobar los correspondientes planes de desa-
rrollo (num. 3 del art. 171). Según el art. 226, la política económica y tributaria del
Estado es una de las materias que no podrá descentralizarse. En el orden tributario,
al Presidente de la República corresponde en forma exclusiva proponer proyectos
de leyes tributarias y en consecuencia definir el sistema tributario. Se debe tener en
cuenta que esa misma norma confiere al propio Presidente la exclusiva de proponer
proyectos de ley que aumenten el gasto público.
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El art. 260 de la Constitución confiere al Presidente de la República la facul-
tad de determinar los mecanismos y procedimientos para la administración de las
finanzas públicas, uno de cuyos capítulos más importantes son los recursos, dentro
de los cuales destacan los tributos. El título XII de la Constitución, trata del Siste-
ma Económico. Dentro de ese título, obra el capítulo 3 Del Régimen Tributario. La
disposición de materias entre lo económico
y
lo tributario es de gran importancia.
El inciso segundo del art. 256 puntualiza los propósitos que han de perseguir las le-
yes tributarias. Estos son: el estímulo a la inversión, reinversión, el ahorro y su em-
pleo para el desarrollo nacional; la justa distribución de la riqueza entre todos los
habitantes del país. Estos propósitos de política económica general no se los puede
alcanzar plenamente si se los persigue concomitantemente. Hasta un cierto punto
pueden lucir contradictorios. La Constitución no los prioriza y ello causa dificultad.
Para clarificar el tema tiene importancia definir el modelo económico que contem-
pla la Carta Política. Su art. 1 de modo paladino expresa que: "El Ecuador es un Es-
tado social de Derecho". Este postulado puede
servir en
mucho para orientar la po-
lítica económica y dentro de ella el instrumental tributario. De su lado el art. 242
señala que la organización y funcionamiento de la economía responderán a los prin-
cipios de eficiencia, solidaridad, sustentabilidad y calidad. Estos principios pueden
dar luz para resolver la contradicción indicada. Es muy difícil que en estos temas
no aparezca el ingrediente ideológico que pondrá énfasis y prioridad en unos pro-
pósitos o en otros. El art. 243 referente a los objetivos permanentes de la economía
es necesario tenerlo en cuenta. Los mismos se refieren al desarrollo socialmente
equitativo, regionalmente equilibrado, ambientalmente sustentable y participativo;
a la conservación de los equilibrios macroeconómicos y al crecimiento suficiente
y
sostenido; al incremento y diversificación de la producción orientados a la oferta de
bienes y
servicios
de calidad satisfactoria para
el
mercado interno; a la eliminación
de la indigencia, la reducción del desempleo y subempleo, el mejoramiento de la
calidad
de
la vida y la distribución equitativa de la riqueza; y, la participación equi-
tativa y diversificación de la producción en el mercado internacional. Aquí surge
también un problema de priorización. Lo importante es que los propósitos extrafis-
cales de las leyes tributarias se han de entender dentro y en armonía con los que per-
sigue el orden económico. Existen en determinados campos definiciones precisas
de política económica que han de verterse a través de la tributación. El numeral 2
del art. 89 dispone establecer estímulos tributarios para quienes realicen acciones
ambientalmente sanas. De su parte, el art. 72 prevé que las aportaciones –debe
en-
tenderse
donaciones– para el sector educativo serán deducibles del pago de las obli-
gaciones tributarias
en los términos
que señale la
ley.
Estas
dos
últimas normas in-
ciden en el sistema tributario, pues, sin lugar a dudas, son mandatorias. En eso se
diferencian de otras que sirven para que el legislador modele un sistema tributario
ideal.
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