Instrumentos de gestión del suelo: ¿Una puerta hacia la discrecionalidad y arbitrariedad de su aprovechamiento?
| Páginas | 56-74 |
| Fecha | 01 Noviembre 2025 |
| Fecha de publicación | 01 Noviembre 2025 |
| Autor | Katia Barros-Esquivel,Gabriel Granda-Proaño |
| Materia | Derecho Internacional |
56 Barros-Esquivel, K., & Granda-Proaño, G.
Cómo citar: Barros-Esquivel, K., & Granda-Proaño, G. (2025). Instrumentos de gestión del suelo: ¿Una puerta hacia
la discrecionalidad y arbitrariedad de su aprovechamiento?. DICERE Revista De Derecho Y Estudios Internaciona-
les, 2(2), 56-74. https://doi.org/10.33324/dicere.v2i2.920
Instrumentos de gestión del suelo: ¿Una puerta hacia la
discrecionalidad y arbitrariedad de su aprovechamiento?
Land Management Instruments: A door to discretion and
arbitrariness of land use?
Original
AbstractResumen
In Ecuador, the principles, rules and
norms that concern the regulation of land
management instruments have been es-
tablished to achieve an equitable distribu-
tion of liabilities and benets; and that can
be contained within municipal planning.
This study aims to identify compliance with
national legislation, regarding the regulation
of these instruments in the rst Plans issued
in Ecuador. It is concluded that the regula-
tion of the instruments is scarce and leaves
the door open for differentiated application
even in the application of the same man-
agement instrument, in the same canton.
En el Ecuador se han establecido prin-
cipios, reglas y normas que rigen la regu-
lación de instrumentos de gestión del suelo
para alcanzar una distribución equitativa
de cargas y benecios; los cuales, pueden
ser contenidos dentro de la planificación
municipal. Este estudio tiene como obje-
tivo identicar el acatamiento de la legis-
lación nacional, respecto a la regulación de
estos instrumentos en los primeros Planes
emitidos en el Ecuador. Se concluye que la
regulación de los instrumentos es escasa
y deja abierta la puerta para la aplicación
diferenciada, incluso en la aplicación de un
mismo instrumento de gestión, en un mis-
mo cantón.
Katia Barros-Esquivel,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Quito, Ecuador
Gabriel Granda-Proaño,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Quito, Ecuador.
DOI: https://doi.org/10.33324/dicere.v2i2.920
Recibido: 14-05-2025 Revisado: 13-09-2025 Aceptado: 17-11-2025 Publicado: 30-11-2025
Palabras clave Keywords
instrumentos de planicación, gestión del
suelo, legislación urbana, arbitrariedad, dis-
crecionalidad.
planning instruments, land management,
urban legislation, arbitrariness, discretion.
kapbarrosfl@flacso.edu.ec
anderson.terana@ug.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-1576-9360
https://orcid.org/0009-0008-2972-2396
DICERE Revista de Derecho y Estudios Internacionales
Vol. 2 N° 02 / Junio - Noviembre 2025 / e-ISSN: 3028-886X 57
Introducción
La planificación urbana ha mostrado
grandes avances en las últimas décadas,
“lo cual, ha contribuido significativamen-
te al desarrollo local, donde los planes de
ordenamiento territorial y sus instrumentos
complementarios son herramientas deter-
minantes para la gobernabilidad y soste-
nibilidad de las ciudades” (Arboleda, 2017,
p. 39). Sin embargo, en muchas ciudades
latinoamericanas, los sistemas legales en
temas urbanos han sido inobservados, in-
coherentes y poco aplicados, al establecer
una “creciente desconexión entre la ciudad
legal y la ciudad real” (Fernandes y Maldo-
nado Copello, 2010, p. 514); ya que lo que
está escrito en el derecho positivo es poco
adaptado a la realidad del territorio. Alinea-
do a ello, es escasa la cultura y educación
respecto al desarrollo urbano y los princi-
pios aplicados al suelo.
A partir del 2016, en el Ecuador, la ges-
tión del suelo, que por competencia exclusi-
va la realizan los gobiernos autónomos des-
centralizados municipales y metropolitanos
(GADM), debe obedecer y cumplir con las
disposiciones legales y normativas estable-
cidas en el ordenamiento jurídico vigente;
una de las disposiciones es la posibilidad
de regularlos mediante los Planes de Uso y
Gestión de Suelo (PUGS), en el marco de la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
Uso y Gestión de Suelo (Asamblea Nacional
del Ecuador, 2016).
Al ser la primera vez que se formulan
estos instrumentos (PUGS) en el Ecuador,
y con base en la poca experiencia de los
GADM al respecto, esta investigación apun-
ta a identicar el acatamiento de la norma
nacional en la regulación de los instrumen-
tos de gestión del suelo (IGS) en los prime-
ros PUGS formulados en el Ecuador, sobre
1
los que Pauta-Calle (2019) arma que son
el mayor aporte de la LOOTUGS, ya que va-
rios de sus instrumentos son “válidos y via-
bles para la adquisición y administración
del suelo necesarios para el cumplimiento
de las determinaciones del planeamiento
urbanístico” (p. 48).; a la par, este estudio
también analiza la arbitrariedad y la po-
testad discrecional en el ejercicio de los
GADM respecto a los IGS. Lo que conforme
con la doctrina jurídica parte de entender
a la discrecionalidad, como este margen
de decisión en la oportunidad, contenido y
destinatario, pero apegado a la legalidad y
juridicidad; y a la arbitrariedad como actos
que se subsumen especícamente a la li-
bertad de decisión, ya que no existen actos
puramente discrecionales.
1.1 MARCO TEÓRICO Y LEGAL
Este estudio se enmarca en los grandes
conceptos del derecho urbanístico, que en
el contexto ecuatoriano forma parte del de-
recho administrativo, como el subsistema
del ordenamiento jurídico que regula los ór-
ganos, sujetos, funciones y nalidades de la
administración pública y su relacionamien-
to con la población (Santomio-Gamboa,
2017); y que, en última instancia se le es
otorgada distintas potestades para “ser-
vir con objetividad los intereses generales”
(Rodríguez, 2005, p. 14). En este sentido, el
derecho urbanístico busca solventar los
problemas de las ciudades desde la orde-
nación del territorio y el establecimiento de
reglas y normas (Ruiz-Massieu, 1981).
Dentro de estos grandes conceptos,
cuando en función de las normas generales
que rigen el ordenamiento territorial y sus
58 Barros-Esquivel, K., & Granda-Proaño, G.
instrumentos, se emiten actos administrati-
vos que permiten, prohíben, revocan, modi-
can el uso y ocupación del suelo, se reere
ya especícamente a la administración del
suelo o su gestión (Andrade et al., 2008),
punto focal del presente estudio.
1.1.1 De los instrumentos de gestión
del suelo
Es pertinente partir de la diferenciación
de dos procesos, (1) la planicación y el or-
denamiento del territorio, y (2) la gestión
del suelo, como dos procedimientos intrín-
secamente relacionados, pero que no son lo
mismo. La planicación de manera general
se refiere a “organizar y ordenar espacial
y funcionalmente las actividades y recur-
sos del territorio” (Asamblea Nacional del
Ecuador, 2016), para un n último y un mo-
delo territorial que se pretende alcanzar en
un determinado periodo de tiempo. Por su
parte, la gestión del suelo, de acuerdo con
Salazar-Ferro (2010) se diferencia por dos
aspectos: i) la generación de políticas sobre
el suelo, que se alineen a la planicación; y,
ii) la aplicación práctica de los instrumen-
tos que materializan la administración del
suelo; y estos dos aspectos abarcan a toda
actividad orientada a,
Para Guevara (2023) la gestión del sue-
lo cristaliza las iniciativas de la administra-
ción pública para recuperar la valorización
generada principalmente por i) la cons-
trucción de obra pública e infraestructura,
mejoramiento barrial, etc.; ii) el cambio de
la normativa que permite un mayor aprove-
chamiento del suelo; y, iii) la incorporación
a suelo urbano de predios rurales. Esta ges-
tión pública del suelo tiene su importancia
que radica en el bien colectivo; al partir de
que el suelo es un recurso nito que nece-
sita ser regulado para “evitar la retención
especulativa y asegurar el acceso a la tierra
bien ubicada por aquellas personas que no
tienen condiciones nancieras para permi-
tírselo” (Alves dos Santos, 2021, p.107).
Para ello, la administración pública
debe hacer uso de instrumentos que se sus-
tenten en un régimen del suelo legalmente
adoptado. Este régimen debe señalar los
derechos, obligaciones, condiciones, proce-
dimientos, y “la forma de avaluar y pagar un
suelo que es requerido por la administra-
ción pública para el desarrollo de un pro-
grama especíco” (Salazar-Ferro, 2010, p. 3).
Los instrumentos de gestión del suelo,
definidos de esta manera legalmente en
Ecuador, pueden tener distintas denomi-
naciones; en América Latina generalmen-
te se les conoce como instrumentos que
Los instrumentos de gestión del suelo
apuntan a estos tres objetos:
la adquisición (compra, dación de
pago, instrumentos tributarios, expro-
piación, etc.) y/o refuncionalización
(cambios de usos, englobamiento de
parcelas, etc.) de terrenos y/o inmue-
bles vacantes por parte de organismos
estatales, pudiendo implicar en el pro-
ceso la utilización de múltiples instru-
mentos y herramientas (Brikman et al.,
2019, pp. 3-4).
• La obtención de terrenos por parte de
la administración pública para el de-
sarrollo de infraestructura y dotaciones
denidas en los planes de la ciudad.
• El nanciamiento del desarrollo urba-
no a través de impuestos y contribucio-
nes derivados de la tierra urbana, de su
urbanización o de su construcción.
• “La intervención directa o indirecta en
el mercado de los suelos urbanos” (Sa-
lazar-Ferro, 2010, p. 2).
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instrumentos de planicación y gestión
que forman parte del Plan de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial – PDOT. Per-
miten articular la norma urbanística
con el PDOT con contenidos estanda-
rizados y criterios generales, y a través
de ellos los GAD municipales y metro-
politanos pueden regular y gestionar el
uso, la ocupación y transformación del
suelo, conforme la visión de desarro-
llo y el modelo territorial deseado del
cantón, garantizando la función social
y ambiental de la propiedad y de la ciu-
dad, en el ejercicio pleno de la ciuda-
danía (Consejo Técnico de Uso Gestión
del Suelo, 2020).
permiten la captura de valor del suelo; y
pueden ser categorizados en i) macro, o de
planeamiento urbano, que pretenden con-
cretar el accionar gubernamental respecto
del control del uso del suelo en favor del in-
terés general, y no se reeren a la captura
de valor directa de la plusvalía; ii) indirectos
o regulatorios, que apuntan a internalizar los
costos e impactos de la urbanización, sin
que sea indispensable las inversiones públi-
cas, sino concentrado principalmente en las
“cargas urbanísticas y derechos adicionales
de desarrollo y construcción”; y, iii) directos
– scales, que buscan de manera directa
“capturar los mayores valores de la tierra
y las edicaciones, a través de impuestos
o contribuciones” (Contreras-Ortiz, 2021, p.
174), tal es el caso de impuestos prediales.
En suma, la nalidad última de todos estos
instrumentos es “internalizar las externali-
dades”, y que la recuperación de la inver-
sión directa o indirecta del gobierno pase
a ser “riqueza pública” (Isunza et al., 2021,
p. 233).
1.1.2 Del ordenamiento territorial y la ges-
tión del suelo en el Ecuador
En el marco del Sistema Nacional Des-
centralizado de Planicación Participativa
que tiene como base la política de Estado
de la planicación del desarrollo y formu-
lación de los correspondientes planes de
ordenamiento territorial de todos los nive-
les de gobiernos (provinciales, municipa-
les-metropolitanos y parroquiales rurales),
en el año 2016 se emite la LOOTUGS. Esta Ley
tiene como nalidad “jar los principios y re-
glas generales que rigen el ejercicio de las
competencias de ordenamiento territorial,
uso y gestión del suelo urbano y rural (...)
para que se articulen ecazmente, promue-
van el desarrollo equitativo y equilibrado del
territorio” (Asamblea Nacional del Ecuador,
2016).
La LOOTUGS crea un nuevo instrumento
de planicación, el denominado Plan de Uso
y Gestión de Suelo, entendido como:
El PUGS consta de dos componentes. El
componente estructurante constituido por
los contenidos de largo plazo, que es de
manera muy general, en donde se clasica
el suelo en urbano y rural, y se subclasica
según categorías ya denidas; este compo-
nente puede actualizarse cada doce años.
Por su parte, el componente urbanístico,
contiene la asignación normativa, regula-
ciones técnicas e instrumentos de gestión
del suelo; es el componente que puede ac-
tualizarse cada cuatro años, con el cambio
de autoridades locales.
En la LOOTUGS se dene a los IGS como
“[Las] herramientas técnicas y jurídicas que
tienen como nalidad viabilizar la adquisi-
ción y la administración del suelo necesario
para el cumplimiento de las determinacio-
nes del planeamiento urbanístico y de los
objetivos de desarrollo municipal o metro-
politano” (Asamblea Nacional del Ecuador,
2016).
60 Barros-Esquivel, K., & Granda-Proaño, G.
La Ley establece que de manera obli-
gatoria los municipios que tengan una po-
blación superior a 50000 habitantes harán
uso de determinados instrumentos.
Se determina cinco tipos de instrumen-
tos en la Ley, que se detallan en la tabla a
continuación:
Tipo instrumen-
to que lo puede
desarrollar
Categoría según
Contreras-Ortiz
(2021)
Instrumento de gestión del suelo Obligatoriedad
Objetivo Instrumento
PUGS y planes
parciales
Macro / planea-
miento urbano
Distribución equi-
tativa de cargas y
benecios
Unidades de actua-
ción urbanística
Obligatorio para
municipios con
población mayor a
50000 habitantes
Intervención de la
morfología y estruc-
tura predial
Reajuste de terrenos
Integración inmo-
biliaria
Fraccionamiento,
partición o subdi-
visión
Cooperación entre
partícipes
Regular el mercado
de suelo
Derecho de adquisi-
ción preferente
N/A
Indirectos /
regulatorios
Declaración de de-
sarrollo y construc-
ción prioritaria
Macro /
planeamiento
urbano
Declaración de
zonas especiales de
interés social
Anuncio del pro-
yecto
Afectaciones
Indirectos /
regulatorios
Derecho de super-
cie
Macro / planea-
miento urbano Bancos de suelo
Indirectos /
regulatorios
Financiar el desa-
rrollo urbano
Concesión Onerosa
de Derechos
PUGS Macro / planea-
miento urbano
Gestionar el suelo
de asentamientos
de hecho
Declaratoria de
regularización prio-
ritaria
Tabla 1
Instrumentos de gestión del suelo en el Ecuador
Nota: Fuente LOOTUGS, 2016; Contreras-Ortiz, 2021, pp. 171-174.
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1.1.3 Arbitrariedad y discrecionalidad
Dentro de los procedimientos de la ad-
ministración pública, que en este caso se
reere a los GAD municipales y metropoli-
tanos que tienen la obligación de regular y
hacer aplicar los IGS, existe un tipo de con-
tenido que configura el “aspecto menos
previsible y más variable”. Esta actividad
administrativa es aquella que no está regu-
lada expresamente en las leyes, pero que,
sin embargo, “debe desarrollarse siempre
bajo el ordenamiento jurídico”; se denomina
actividad “discrecional” (Diez, 1967, p. 130).
En este contexto, Diez (1967) señala que,
en las actuaciones de la administración pú-
blica pueden existir actos puramente vin-
culados al derecho positivo; no obstante,
“no existe ningún acto completamente dis-
crecional” (p. 130). Si bien la doctrina señala
que, existen dos tipos de potestades, unas
son aquellas regladas o de mera aplica-
ción, por ejemplo, una liquidación; existen
también potestades discrecionales que son
básicamente cuando la ley deja “un mar-
gen, más o menos amplio, para la decisión
administrativa” (Villacreses-Valle, 2015, p.
31), por ejemplo, el nombramiento o remo-
ción de un funcionario de libre remoción,
que obedece a la voluntad de la autoridad,
pese a que su ejecución se enmarca en la
Ley. Es decir, no es arbitrario.
Así, discrecionalidad no es lo mismo
que arbitrariedad, ya que la discrecionali-
dad tiene un mayor o menor respaldo de
la legalidad; mientras que la arbitrariedad
obedece puramente a la voluntad o puro
capricho de los administradores o autori-
dades (Villacreses-Valle, 2015). La arbitra-
riedad entonces, de acuerdo con (Blanquer,
2010) existe cuando “la decisión es absurda,
ilógica o caprichosa; cuando el acto se dic-
ta por pura y desnuda intuición, y no hay
fundamento objetivo, racional y razonable
que legitime y justique la decisión adop-
tada” (p. 1308).
En el Ecuador, el Código Orgánico Ad-
ministrativo, establece como principio de
la actividad administrativa, la “interdicción
de la arbitrariedad” (Asamblea Nacional
del Ecuador, 2017), que dicta emitir los actos
conforme a los principios de juridicidad e
igualdad; es decir, en respeto de la Consti-
tución, la ley, los principios y la jurispruden-
cia, y con un trato a la población con los
mismos derechos y deberes que les corres-
ponden.
Métodos
La información objeto de análisis se
obtiene de la Superintendencia de Orde-
namiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo
(SOT), entidad creada por la LOOTUGS para
la vigilancia y control de todos los procesos
e instrumentos de ordenamiento territorial,
uso y gestión del suelo.
2
Esta investigación hace uso de una me-
todología de tipo exploratoria-descriptiva,
a partir del análisis de los Planes de Uso y
Gestión de Suelo por primera vez formula-
dos por los GAD municipales y metropoli-
tanos. La metodología se basa en el uso de
técnicas de revisión y análisis y se congu-
62 Barros-Esquivel, K., & Granda-Proaño, G.
ra a partir de elementos y parámetros de
visión cualitativa (Corona et al., 2023), que
se denen en virtud de lo establecido en la
LOOTUGS, su reglamento y la norma técni-
ca emitida por el Consejo Técnico de Uso y
Gestión de Suelo1.
Los elementos hacen referencia a la
temática general revisada en virtud de la
1. El CTUGS es la entidad creada por la LOOTUGS para emitir toda la normativa vinculante referente a los procesos e
instrumentos de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo en el Ecuador, y se conforma por un integrante del
Ente Rector de Hábitat y Vivienda; un integrante del Ente Rector de Planicación y un representante de las municipa-
lidades.
legislación vigente. Por su parte, los pará-
metros se reeren al aspecto especíco ve-
ricado dentro del instrumento, y que for-
mará parte del elemento respectivo.
Se señalan a continuación los elemen-
tos y parámetros generales revisados den-
tro de los instrumentos:
Elemento Parámetro Denición conforme la LOOTUGS y normativa
aplicable
Edicabilidad
Edicabilidad básica
Capacidad de aprovechamiento constructivo atribuida
al suelo (...) que no requiere de una contraprestación
por parte del propietario de dicho suelo” (LOOTUGS,
artículo 26).
Edicabilidad general
máxima
Capacidad de aprovechamiento constructivo en la que
el propietario de dicho suelo requiere dar una con-
traprestación a n de llegar a esta edicabilidad, una
vez que sobrepasa la edicabilidad básica (LOOTUGS,
artículo 25).
Edicabilidad especíca
máxima
Es la edicabilidad asignada a un determinado predio
de forma detallada (LOOTUGS, artículo 25).
Instrumentos de ges-
tión del suelo para la
distribución equitativa
de las cargas y los
benecios
Unidades de actuación
urbanística (UAU)
Áreas de gestión del suelo (...) conformadas por uno
o varios inmuebles que deben ser transformados,
urbanizados o construidos, bajo un único proceso de
habilitación, con el objeto de promover el uso racional
del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas
urbanísticas, y proveer las infraestructuras y equipa-
mientos públicos” (LOOTUGS, artículo 49).
Instrumentos de ges-
tión para intervenir la
morfología urbana y la
estructura predial
Reajuste de terrenos
Instrumento que “permite agrupar varios predios con el
n de reestructurarlos y subdividirlos en una conforma-
ción parcelaria nueva, por iniciativa pública o privada”
(LOOTUGS, artículo 55).
Integración inmobiliaria
Instrumento que “permite una nueva conguración
física y espacial de un área con la nalidad de reor-
denar el suelo para el cumplimiento del planeamiento
urbanístico, por iniciativa pública o privada” (LOOTUGS,
artículo 56).
Tabla 2
Elementos y parámetros de revisión
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Cooperación entre partí-
cipes
Permite realizar el reparto de las cargas y los benecios
de un plan parcial y unidades de actuación urbanística
que no requieran de una nueva conguración predial.
Los propietarios de los predios implicados, debida-
mente organizados, garantizarán las cesiones de suelo
obligatorias y el pago de las obras de urbanización
pertinentes (LOOTUGS, artículo 59).
Instrumentos de ges-
tión para para regular
el mercado de suelo
Derecho de adquisición
preferente
Facultad que tienen los GADM “para adquirir aquellos
predios identicados a través del planeamiento urba-
nístico con el propósito de propiciar la consolidación
de sistemas públicos de soporte y la construcción de
vivienda de interés social” (LOOTUGS, artículo 61).
Declaración de desarrollo
y construcción prioritaria
Instrumento que permite a los GADM identicar zonas
que “serán urbanizados o construidos por sus propieta-
rios conforme con el ordenamiento urbanístico y en un
plazo establecido”, no menor a tres años desde la noti-
cación; caso contrario se inicia la enajenación forzosa
en subasta pública (LOOTUGS, artículo 64).
Declaración de zonas es-
peciales de interés social
Zonas integradas o que deben integrarse al área
urbana o de expansión urbana que deben ser “urbani-
zadas para la construcción de proyectos de vivienda de
interés social” (LOOTUGS, artículo 65).
Derecho de supercie
“Facultad que el Estado transere a favor de un tercero
para edicar en suelo de su propiedad, conforme con
el planeamiento urbanístico”, que se materializa en un
contrato (LOOTUGS, artículo 69).
Bancos de suelo
“Son los bienes inmuebles municipales de dominio
privado que serán administrados por el organismo
determinado por este para destinarlos a los nes de
utilidad pública”, éstos son imprescriptibles (LOOTUGS,
artículo 70).
Instrumentos de ges-
tión para el nancia-
miento del desarrollo
urbano
Concesión onerosa de
derechos
Corresponde al pago o contribución por “la transforma-
ción de suelo rural a suelo rural de expansión urbana
o suelo urbano; la modicación de usos del suelo; o, la
autorización de un mayor aprovechamiento del suelo”,
y cuya contribución debe ser utilizada para construc-
ción de infraestructura, equipamientos, vivienda social,
dotación de servicios (LOOTUGS, artículo 72-73).
Instrumentos de ges-
tión del suelo de asen-
tamientos de hecho
Declaratoria de regulariza-
ción prioritaria
“zonas que deban ser objeto de un proceso de regu-
larización física y legal de forma prioritaria” (LOOTUGS,
artículo 76).
Sectores sujetos a la
aplicación de planes
urbanísticos comple-
mentarios
Particularmente Planes
Parciales que desarrollen
la implementación de
instrumentos de gestión
del suelo
Instrumentos que tienen la nalidad de establecer la
“regulación urbanística y de gestión de suelo detallada
para los polígonos de intervención territorial en suelo
urbano y en suelo rural de expansión urbana” (LOO-
TUGS, artículo 32). el CTUGS los dene como “instrumen-
tos normativos y de planeamiento territorial” (Resolu-
ción No. 0005-CTUGS-2020, artículo 53).
Nota: LOOTUGS, 2016; Resolución No. 0005-CTUGS-2020. Elaboración: Autores, 2023
64 Barros-Esquivel, K., & Granda-Proaño, G.
Denición de los casos de estudio
Para la denición de los casos se con-
sidera principalmente lo establecido en la
LOOTUGS, en su artículo 77, que determina:
Consecuentemente, se hace uso de la
información ocial del VII Censo de Pobla-
ción del Ecuador (último Censo con cifras
ociales en el Ecuador, realizado en el año
2010) obtenida del Instituto Nacional de Es-
tadísticas y Censos2 (INEC), lo que permitió
determinar que 56 cantones al año 2010 te-
nían una población mayor a 50.000 habi-
tantes, y se contrarresta con aquellos GADM
que al inicio de esta investigación (diciem-
bre de 2022) tienen los PUGS aprobados,
vigentes y registrados en la plataforma es-
tablecida para el efecto según la Ley. Esto
es 115 GADM. De los 115 GADM con sus ins-
trumentos vigentes, aprobados y cargados
correctamente a la plataforma establecida
Los municipios de más de cincuenta
mil habitantes utilizarán obligatoria-
mente los instrumentos de gestión de
suelo para la distribución equitativa de
las cargas y los benecios y para in-
tervenir la morfología del suelo y la es-
tructura predial, además de los otros
instrumentos que de conformidad con
esta Ley sean obligatorios. Los demás
municipios podrán prescindir de los dos
instrumentos de gestión antes indica-
dos para urbanizar o edicar el suelo,
pero establecerán mecanismos para
que los propietarios cumplan el pla-
neamiento urbanístico, la equitativa
distribución de las cargas y benecios,
y las demás determinaciones del plan
de uso y gestión de suelo (Asamblea
Nacional del Ecuador, 2016).
para el efecto, 35 son coincidentes con los
cantones de más de 50.000 habitantes se-
gún el VII Censo de Población del año 2010.
En este contexto, la selección de casos
buscó representatividad a nivel nacional,
con lo que se identicaron casos de las dis-
tintas zonas de planicación del Ecuador.
Sin embargo, al existir únicamente dos coin-
cidencias de cantones con más de 50.000
habitantes para la jurisdicción zonal 6 (pro-
vincias de Azuay, Cañar y Morona Santiago),
y con el objetivo de tener un número similar
de casos en todas las zonas, la selección de
los cantones restantes corresponde a po-
blación de entre 20.000 y 50.000 habitan-
tes. Por el contrario, para la zona 5-8 por el
alto número de cantones coincidentes, se
realiza la selección aleatoria del número de
cantones que le corresponde, a n de tener
un número equilibrado de casos en las dis-
tintas zonas.
Con ello, se seleccionan 30 casos de es-
tudio a nivel nacional, que se señalan en la
tabla a continuación.
2. https://www.ecuadorencifras.gob.ec/informacion-censal-cantonal/
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Zona de
planicación Provincia Código
DPA Cantón Población INEC 2010
1
Imbabura 1001 Ibarra 181.175
Sucumbíos 2101 Lago agrio 91.744
Esmeraldas 0801 Esmeraldas 86.498
2
Pichincha
1705 Rumiñahui 85.852
1702 Cayambe 85.795
1703 Mejía 81.335
Napo 1501 Tena 60.880
Orellana 2201 Francisco de Orellana 72.795
3
Tungurahua
1801 Ambato 329.856
1807 San Pedro de Pelileo 56.573
Cotopaxi 0501 Latacunga 170.489
Chimborazo 0601 Riobamba 225.741
4 Manabí
1308 Manta 226.477
1304 El Carmen 89.021
1306 Jipijapa 71.083
1309 Montecristi 70.294
1317 Pedernales 55.128
5-8
Los Ríos 1205 Quevedo 173.575
Guayas
0906 Daule 120.326
0908 El Empalme 74.451
0911 Naranjal 69.012
6
Cañar
0303 Cañar 59.323
0304 La Troncal 54.389
Azuay
0103 Gualaceo 42.709
0105 Paute 25.494
Tabla 3
Casos de estudio
66 Barros-Esquivel, K., & Granda-Proaño, G.
7
Loja 1101 Loja 214.855
El Oro
0709 Pasaje 72.806
0712 Santa Rosa 69.036
0706 El Guabo 50.009
9 Pichincha 1701 Distrito Metropolitano de
Quito 2.239.191
Fuente: Autores, 2023
Resultados
En función del análisis realizado de los
30 casos, se establecen los siguientes ha-
llazgos.
3.1 De la regulación de instrumentos de
gestión del suelo en el Ecuador
De los 30 instrumentos revisados cons-
tantes dentro de la muestra, la incorpo-
ración de regulación de instrumentos de
gestión del suelo alcanza el 29%. Los GADM
que mayor porcentaje de instrumentos de
gestión del suelo identifica en su Plan de
Uso y Gestión de Suelo son Latacunga, Rio-
bamba, Pasaje y el Distrito Metropolitano de
Quito con el 60%, mientras que, tres GADM, El
Carmen, Montecristi y La Troncal, no regulan,
identican o localizan las zonas de aplica-
ción de los IGS en su PUGS (Figura 2).
En relación el análisis realizado se evi-
dencia que, los parámetros con mayor
identicación dentro de los PUGS son, (1) la
determinación de edificabilidad básica y
edicabilidad general máxima con un 70%
de representatividad, que no corresponden
a IGS sino a condiciones de ocupación del
suelo (Figura 1), y el señalamiento de que
3
se desarrollarán Planes Parciales, con el 52%
de representatividad, que tampoco corres-
ponden a IGS.
Los planes parciales son aquellos ins-
trumentos que “tienen por objeto la regula-
ción urbanística y de gestión de suelo de-
tallada para los polígonos de intervención
territorial en suelo urbano y en suelo rural
de expansión urbana” (Asamblea Nacional
del Ecuador, 2016). Lo que significa que la
aplicación de los IGS en la mayoría de los
casos se realizará a partir de la formulación
de un nuevo instrumento especíco a una
zona (polígonos de intervención territorial),
sin contar con una regulación general que
sea aplicable a la totalidad de la jurisdic-
ción territorial cantonal.
Se identifica además que otro de los
parámetros mayormente incorporados
dentro de los primeros PUGS son las uni-
dades de actuación urbanística (UAU) con
el 43% de identicación dentro de los PUGS.
Esta identificación tampoco significa que
exista una regulación integral dentro del
instrumento; sino que mínimamente iden-
tican que se hará uso del IGS y su localiza-
ción. Resultado que tiene sentido, ya que las
UAU están íntimamente relacionadas con
DICERE Revista de Derecho y Estudios Internacionales
Vol. 2 N° 02 / Junio - Noviembre 2025 / e-ISSN: 3028-886X 67
los Planes Parciales, ya que, de acuerdo con
la LOOTUGS, estos determinarán, entre otros,
la aplicación de los IGS de acuerdo con las
UAU necesarias, conforme el PUGS.
Además, las UAU son necesarias para
determinar formas y condiciones de dota-
ción de sistemas públicos de soporte y el
reparto equitativo de cargas y benecios;
por lo que a su vez se vinculan con otros IGS
como el reajuste de terrenos, la integración
parcelaria o cooperación entre partícipes, la
concesión onerosa de derechos, y asigna-
ción de edicabilidad que, si bien no es un
IGS como tal, permite la aplicación de otros.
Figura 1
Análisis de regulación de instrumentos de gestión del suelo en los PUGS
68 Barros-Esquivel, K., & Granda-Proaño, G.
Nota: SOT, 2023. Elaboración: Autores
Figura 2
Aplicación de IGS según su ubicación geográca
DICERE Revista de Derecho y Estudios Internacionales
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Nota: SOT, 2023. Elaboración: Autores
Del análisis de la Tabla 3, se obtiene
además que, 28 de los 30 PUGS revisados
corresponden a jurisdicciones cantonales
que tienen una población mayor a 50 000
habitantes, por consiguiente, deben utilizar
obligatoriamente los instrumentos de ges-
tión de suelo para la distribución equitativa
de las cargas y los benecios, y para inter-
venir la morfología del suelo y la estructura
predial; sin embargo, dichos instrumentos
presentan los menores niveles de incorpo-
ración en el PUGS. Por lo que dejan única-
mente la posibilidad de regularlos y apli-
carlos mediante un plan parcial, sin una
regulación integral aplicable a todo el terri-
torio cantonal respectivo.
Finalmente, es importante destacar que
durante la revisión de los PUGS se evidenció
que los GADM mayoritariamente mencio-
nan o conceptualizan los IGS, al hacer én-
fasis que harán uso de estos; no obstante,
no establecen la localización, mecanismos
para la aplicación de estos, o la regulación
general para su aplicación.
3.2 Puerta a la arbitrariedad y
discrecionalidad
En virtud de lo señalado, el principal ha-
llazgo del presente estudio radica en esta-
blecer la poca regulación de los instrumen-
tos de gestión del suelo, no solo respecto a
la oportunidad, proceso, fórmulas en caso
de aplicar, requerimientos de aplicación y
demás aspectos relevantes; sino, y espe-
cialmente, a aquellos ligados a la localiza-
ción de las zonas que pueden ser objeto de
esta aplicación.
Respecto de la norma de aplicación
de IGS en todo el territorio cantonal, al no
existir una regulación general, signica, por
ejemplo, la posibilidad de poder aplicar fór-
mulas distintas de concesión onerosa de
derechos, a voluntad de la administración
pública, lo que estaría en contra sustancial
del principio de igualdad.
Respecto de la localización, no es su-
ciente establecer, por ejemplo, dentro de
un Plan Parcial que la edicabilidad de un
sector especíco puede ampliarse sustan-
cialmente, ya que esto podría aplicarse en
centros históricos o sus áreas aledañas; en
zonas donde se cuida el paisaje natural que
enmarca la ciudad, en zonas con mitigación
de riesgos, etc., zonas en donde no sería ló-
70 Barros-Esquivel, K., & Granda-Proaño, G.
gico únicamente realizar una contribución
de concesión onerosa de derechos para
aumentar edicabilidad, sin considerar as-
pectos de contexto integral, y es el PUGS el
instrumento que considera toda la jurisdic-
ción cantonal, por lo que el hecho de que
no se establezcan los parámetros de apli-
cabilidad y localización de los IGS dentro
del PUGS, deja abierta una posibilidad de
aplicación discrecional y que incluso puede
llegar a ser arbitraria.
Estas armaciones se realizan con base
en la doctrina de discrecionalidad y arbitra-
riedad, al considerar que serían discrecio-
nales aquellos actos realizados en el marco
mayor o menor de respaldo de la legalidad;
no obstante, al no existir una regulación de
su aplicación los actos se obedecerían pu-
ramente a la voluntad o capricho de los ad-
ministradores o autoridades, enmarcándo-
se ya, en la arbitrariedad (Villacreses-Valle,
2015).
Discusión y conclusiones
La capacidad limitada de los gobiernos
locales para regular los IGS es una realidad
que ha sido observada a nivel regional (Fer-
nandes y Maldonado Copello, 2010). De ello,
Salazar-Ferro (2010) arma que la Ley 9 (Ley
de Reforma Urbana - Colombia) de 1989
establece a los instrumentos de gestión de
suelo como “un listado bien heterogéneo
de instrumentos tomados de diferentes le-
gislaciones que, en conjunto, no logran for-
mar una estructura coherente con el Plan
de Desarrollo Metropolitano” (p. 40). Por lo
cual, los intentos de varias ciudades para
utilizarlos en su inicio fracasaron.
La incorporación de los instrumentos de
gestión en la legislación urbana colombia-
na contribuyó de manera significativa en
la formulación de una nueva concepción
sobre la planicación urbana; sin embar-
go, no fue suciente porque no se diseñaron
instrumentos ecaces de actuación y apli-
cación (Giraldo, 2003).
En el Ecuador, con la escasa regulación
de IGS hasta aquí descrita y la posibilidad
de que a más de implementar estos ins-
trumentos mediante un plan parcial, se los
4
pueda crear de manera indistinta en el te-
rritorio cantonal y aplicarse a voluntad de
la administración pública de turno, se abre
la puerta a la actuación discrecional sobre
el suelo como recurso nito, al entender a
la discrecionalidad como el “margen de li-
bertad de decisión” que sin embargo está
sujeta al ordenamiento jurídico (Diez, 1967,
p. 132). En este sentido, vale preguntarse,
hasta qué punto esta actuación sería dis-
crecional y no llegaría a una arbitrariedad,
si el plan que aplica e implementa el instru-
mento, también lo crea y lo regula; llegando
a la posibilidad de actuar bajo la alteración
de valores, criterios, formas de aplicación y
equidad.
Restrepo (2012) plantea que la planea-
ción urbana, además de una práctica técni-
ca, es un ejercicio político que encuentra en
la aplicación de determinados instrumentos
de gestión un escenario propicio para la -
jación de relaciones de poder, puesto que,
los IGS desarrollan y complementan las dis-
posiciones de los planes de ordenamiento
en cumplimiento de las normas que orien-
tan las actuaciones urbanísticas.
DICERE Revista de Derecho y Estudios Internacionales
Vol. 2 N° 02 / Junio - Noviembre 2025 / e-ISSN: 3028-886X 71
Aunque la legislación nacional plantea
como uno de los principios rectores del or-
denamiento territorial la equidad territorial
y justicia social mediante el cual “Todas las
decisiones que se adopten en relación con
el territorio propenderán a garantizar a la
población que se asiente en él, igualdad de
oportunidades y el acceso a servicios bási-
cos que garanticen el Buen Vivir” (Asamblea
Nacional del Ecuador, 2016). Tanto la discre-
cionalidad como la arbitrariedad analizada
previamente pueden convertir a la aplica-
ción de los IGS, en una clara muestra de un
ejercicio político de poder.
El presente estudio evidencia que dos
de los instrumentos con mayor identica-
ción dentro de los PUGS corresponden a
Planes Parciales y Unidades de Actuación
Urbanística, los cuales, pueden ser imple-
mentados por iniciativa pública, privada o
alianzas público-privadas, con lo cual, el
capital se convierte en un actor motivante
para la implementación de IGS.
Consecuentemente, dada la realidad
de que, de manera general la regulación
de los mercados ocasiona tensión con la
ideología neoliberal que concibe como el
óptimo escenario a los mercados abiertos
y “no regulados" (Theodore et al., 2009, p. 2),
en el Ecuador, pese a existir una Norma na-
cional que rige sobre el ordenamiento terri-
torial, el uso y la gestión del suelo y con ello
de manera general establece instrumentos
vinculadas al mercado de suelo que apun-
tan a la distribución equitativa de cargas y
benecios, debido a la nula regulación de
estos instrumentos, se abre la posibilidad de
pagos por concepto de mayor aprovecha-
miento del suelo de manera diferenciada a
casos especícos; enmarcándose en esta
ideología.
Aunque “las formas que adquiere la
gobernanza neoliberal no implican que
las fuerzas del mercado operen de modo
unívoco, cada vez más las dinámicas de
desarrollo urbano se ven tensionadas por
procesos de mercantilización excluyentes”,
que se alinean a la constante innovación de
las estrategias de los actores inmobiliarios
(Baer y Del Río, 2021, p. 166); el poder públi-
co debería tomar iniciativa para establecer
de forma clara y precisa el funcionamiento
de los IGS, su localización y proceso; para
garantizar el principio de igualdad y sobre
todo, poder regular el mercado de suelo y
controlar su correcta aplicación.
Los instrumentos de gestión del suelo
resultan importantes al articularlos a las
decisiones de ordenamiento y planicación
urbana; sin embargo, la reflexión y plantea-
miento teórico no ha sido suficiente para
entenderlos y con ello, no se ha desarrollado
la viabilidad práctica para utilizarlos (Veja-
rano-Alvarado, 2003).
Si bien se registra un progreso en la nor-
mativa local mediante la incorporación de
criterios biofísicos, económicos y sociales
(normados en la LOOTUGS, COOTAD, COPyFP
y resoluciones del CTUGS) que potencian el
ejercicio de la competencia relativa al con-
trol sobre el uso y ocupación del suelo en el
cantón, es evidente que en el ámbito de la
gestión del suelo, el avance es mucho me-
nor, al alcanzar una identicación -que no
signica la regulación de su utilización y/o
la localización de áreas en donde es posible
aplicarlos- de apenas el 29% de IGS en los
primeros Planes de Uso y Gestión de Suelo
formulados en el Ecuador. Situación similar
a lo sucedido en Colombia donde, Arbole-
da (2017), determina que a siete años de la
promulgación de la Ley 388 de 1997, solo
una pequeña proporción de los municipios
que han formulado su Plan de Ordenamien-
to Territorial, han aplicado los instrumentos
de gestión y financiación previstos en la
misma ley.
72 Barros-Esquivel, K., & Granda-Proaño, G.
Resulta así mismo fundamental esta-
blecer, que los instrumentos normativos,
requieren de una lógica asociada a la rea-
lidad de cada cantón. Es por ello por lo que
la población es una variable que incide en la
necesidad de regulación y aplicación de los
IGS. Esto conlleva a fortalecer los procesos
regulatorios, asociados a la realidad, pero
también enfocados en el horizonte de de-
sarrollo, al utilizar al suelo como un recurso
nito para lograrlo.
Este artículo, además de ser una mues-
tra de la escasa regulación de los IGS en
los instrumentos de planicación cantonal,
es también un llamado a comprender las
experiencias territoriales vecinas donde se
ha identicado que la sola narrativa refe-
rente a IGS, en lugar de alcanzar una ade-
cuada aplicación, resulta confusa debido a
la poca funcionalidad del instrumento y es
aquí donde radica el desafío de avanzar en
la expedición de normativa local que deter-
mine herramientas claras y aplicables para
el ejercicio y disfrute de la función pública
del urbanismo determinada en la LOOTUGS;
en el marco de lo que también Córdoba y
Vivanco-Cruz (2021) señalan, al determinar
como fundamental poner punto nal a las
prácticas de dispersión normativa que re-
gulan la planicación y establecer un orde-
namiento jurídico en un único código que
elimine las inconsistencias y desajustes.
Como consideraciones nales, resulta
pertinente establecer que la orientación de
la LOOTUGS y por la escasa y nula regula-
ción de IGS en normativas que se apliquen
para todo el territorio, se tiende a reforzar
la mercantilización del suelo indistinta; bajo
esta premisa vale preguntarse para futuras
investigaciones ¿De qué manera se están
aplicando los instrumentos de gestión del
suelo en el Ecuador?, ¿se relaciona a los IGS
con procesos de exclusión socio-urbana? y
¿resulta efectiva la aplicación de IGS en dis-
tribución equitativa de cargas y benecios?
Contribución de autoría
Inghenborth Loor-Sanchez: ConcepKa-
tia Barros-Esquivel: Conceptualización,
Análisis formal, Investigación, Metodología,
Recursos, Software, Validación, Visualiza-
ción, Supervisión, Escritura – borrador origi-
nal, Escritura – revisión y edición.
Gabriel Granda-Proaño: Curación de
datos, Análisis formal, Investigación, Me-
todología, Recursos, Software, Validación,
Visualización, Escritura – borrador original,
Escritura – revisión y edición.
Conicto de intereses
Los autores declaran que no existen
conflictos de intereses.
DICERE Revista de Derecho y Estudios Internacionales
Vol. 2 N° 02 / Junio - Noviembre 2025 / e-ISSN: 3028-886X 73
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