La Nueva Administración de Justicia en el Código de la Niñez y Adolescencia
| Autor | Farith Simon C |
| Páginas | 181-193 |
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El nuevo Código de la Niñez y Adolescencia1(en adelante CNA) introdujo importantes innovaciones normativas e institucionales, las que han transformado de manera significativa la situación jurídica de la institucionalidad pública encargada de garantizar y proteger los derechos de la infancia y adolescencia en nuestro país. La ley, en varios aspectos, es una ruptura con modelos normativos-institucionales introducidos en el país desde 1938 por medio del primer Código de Menores, redactado y puesto en vigencia durante la dictadura del Gral. Alberto Enríquez Gallo.
El modelo adoptado en 1938 respondía a una tendencia creciente en la región2que se dirigió a excluir del derecho penal a las personas menores de edad, proceso que se basó en la llamada doctrina de la "situación irregular"3. El costo de la exclusión del derecho penal fue el de la negación de garantías y derechos reconocidos para todos los seres humanos, permitiendo una acción e intervención indiscriminada del Estado en la vida de aquellos niños y niñas excluidos, sea por pobreza o por violencia (como víctimas o victimarios).
En nuestro país el modelo de "justicia de menores" adoptado tomó las características de un "servicio judicial" dependiente de la Función Ejecutiva, con una composición multidisciplinar, que de acuerdo a Emilio Uzcategui4, se aprobó debido a que su "...jurisdicción es de carácter preventivo y reeducativo, o sea, de readaptación social" y por "... la imposibilidad de encontrar para cada provincia una persona pro-vista de la triple cultura y formación del abogado, del médico y del educador (...)"5.
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A partir del año 1938 se dieron sucesivas reformas al "sistema de justicia de menores", casi todas ellas dirigidas a introducir nuevas competencias, por ejemplo alimentos legales, asistencia a mujeres embarazadas, confiictos sobre tenencia, visitas, autorizaciones de trabajo a menores de edad, etc.6, y a perfeccionar el mecanismo de apelación7.
Hasta la aprobación del CNA el servicio judicial de menores era dependiente del Ministerio de Bienestar Social, estaba conformada por los llamados tribunales de menores (existían 31), quienes tenían jurisdicción provincial, compuestos por un vocal médico, educador y un abogado (quien lo presidía). El organismo de apelación eran las cortes distritales de menores (Quito, Guayaquil y Cuenca) y existía una "Corte Nacional de Menores"8como un órgano de administración del sistema, sin competencias jurisdiccionales. Como órgano auxiliar se contaba con el Servicio Social Judicial9.
Esta reforma (el de cortes distritales y las nuevas competencias de la Corte Nacional de Menores) se introdujo en el Código de Menores de 1992, siendo la transformación más profunda en 54 años10, pero no alteró temas esenciales, y fuertemente criticados, como la dependencia al Ejecutivo (por tanto su falta de independencia estructural); su composición multidisciplinar (a pesar de que todas las investigaciones realizadas sobre su funcionamiento demostraron la pobrísima aportación de los vocales -médico y educador- en los casos sujetos a su conocimiento); y, los problemas de competencia, en la que mezclaban asuntos de naturaleza social, de competencia de las autoridades administrativas, como temas "jurisdiccionales" propios de la administración de justicia.
Esta permanencia del modelo por tantos años podría ser explicada por una razón ideológica, la consideración jurídica de niños, niñas y adolescentes como objetos de protección y no como sujetos plenos de derechos (por lo tanto no titulares de las garantías mínimas reconocidas a todas las personas, por ejemplo el ser juzgados
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por un tribunal independiente e imparcial); y, por una razón pragmática: los supuestos beneficios del servicio judicial de menores frente a los problemas del sistema de administración de justicia ordinario.
Desde este último aspecto (lo pragmático con profundas relaciones con lo ideológico), la inmovilidad se justificó desde una supuesta "eficiencia" de los Tribunales de Menores, imagen que se fortalecía por los serios e innegables problemas de la justicia ordinaria, los que se presentaban (y algunos sectores lo presentan) como consustanciales e inevitables11al funcionamiento de la administración de justicia.
Como se ha presentado en trabajos previos, las "ventajas" efectivas12del "servicio judicial de menores" eran resultado de las normas procesales, que impedían o limitaban las dilaciones indebidas, y no por su estructura o la dependencia de estos organismos al Ejecutivo. Hablamos de "supuesta" eficiencia ya que en la estadística de funcionamiento de los tribunales de menores se pudo determinar que la mayor parte de "casos" eran autorizaciones de salida del país no contenciosas, de igual forma las investigaciones sobre el tema demostraron la falsedad de esta afirmación13. Finalmente, los defensores de la "eficiencia" nunca discutían sobre las verdaderas consecuencias derivadas del accionar de estos tribunales, ya que no les importaba el contenido y sentido de sus resoluciones sino la rapidez con las que estas se tomaban.
El punto de ruptura con el modelo de administración de "justicia de menores" fue la reforma constitucional de 1998. Los cambios se impulsaron desde el movimiento nacional por los derechos de la infancia y adolescencia14, el que incluyó entre sus propuestas de reforma a la Asamblea Nacional Constituyente la petición de que en la norma fundamental estableciera la necesidad de que niños, niñas y adolescentes cuenten con una justicia especializada al interior de la Función Judicial.
En la Asamblea se produjo un debate entre dos sectores, por un lado los sectores que promovían el cambio, y por otro, quienes defendían al modelo de justicia dependiente del Ejecutivo, estos últimos representados por los miembros del Ser-
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vicio Judicial de Menores, en particular por los miembros de la Corte Nacional de Menores.
Finalmente, la Asamblea Nacional Constituyente se inclinó por el paso de la justicia especializada a la Función Judicial, esto en correspondencia al principio de "unidad jurisdiccional" introducido en el artículo 191 de la Constitución: "El ejercicio de la potestad judicial corresponderá a los órganos de la Función Judicial. Se establecerá la unidad jurisdiccional".
Esta disposición se completó con dos normas, la del artículo 51 que estableció la existencia de una justicia especializada al interior de la Función Judicial y, la transitoria Vigésimo sexta en la que se desarrolló el principio.
Esta transitoria establece que "Todos los magistrados y jueces que dependan de la Función Ejecutiva pasarán a la Función Judicial y, mientras las leyes no dispongan algo distinto, se someterán a sus propias leyes orgánicas. Esta disposición incluye a los jueces militares, de policía y de menores. Si otros funcionarios públicos tuvieren entre sus facultades la de administrar justicia en determinada materia, la perderán, y se la trasladará a los órganos correspondientes de la Función Judicial... "(el resaltado es nuestro). En esta disposición se encargó al Consejo Nacional de la Judicatura que presente al Congreso las leyes para que este principio se ejecute.
Esta disposición, además, aseguró la estabilidad del personal administrativo que al momento de la expedición de la Constitución se encontraba laborando en las "... cortes, tribunales y juzgados militares, de policía y de menores".
Dos proyectos se presentaron con la finalidad de concretar esta disposición, el del Consejo Nacional de la Judicatura15(que en términos generales mantenía la estructura del servicio judicial de menores pero al interior de la Función Judicial), y el proyecto de CNA, que contemplaba un tratamiento más amplio y coherente de la materia. Si bien, como vimos la transitoria vigésimo sexta de la Constitución estableció que el Consejo Nacional de la Judicatura debía presentar al Congreso Nacional los proyectos que modifiquen las leyes pertinentes para que la disposición sobre unidad jurisdiccional se cumpla, esta no privó al Congreso de su competencia para discutir, modificar, alterar, archivar, etc., los proyectos sometidos a su conocimiento, como lo establece los artículos 150 y siguientes de la norma fundamental, por lo que el Congreso resolvió tratar el proyecto del Consejo de manera conjunta con el del CNA.
Al igual que en la Asamblea Constituyente, el proceso de aprobación del CNA en el Congreso, estuvo marcado por la permanente oposición de los miembros del servicio judicial de menores al mismo. Si bien no lograron impedir la aprobación de una nueva ley, su presión logró que se modifiquen ciertas disposiciones del proyecto que han tenido un impacto importante en la implantación y funcionamiento de las reformas aprobadas.
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185 La nueva administración de justicia en el Codigo de la Niñez y Adolescencia.
La reforma introducida por el CNA en lo referente a la justicia especializada es total, modificando tres aspectos sustanciales de la misma, dependencia, composición y competencia. Esta es la más importante transformación institucional referida a la infancia y su atención en los últimos 60 años, ya que reorganiza de manera total la institucionalidad pública encargada de proteger y garantizar sus derechos.
Una primera consideración, que nos permite entender su nuevo rol, es que la justicia especializada forma parte del sistema nacional descentralizado de protección integral de la niñez...
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