Problemática tributaria de la protección ambiental
| Autor | María de los Ángeles Guervós Maíllo |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho, Universidad de Salamanca |
| Páginas | 9-43 |
PROBLEMÁTICA TRIBUTARIA
DE LA PROTECCIÓN AMBIENTAL
María de los Ángeles Guervós Maílio
1.
INCARDINACIÓN DEL TEMA
Los daños ecológicos en la actualidad están adquiriendo dimensiones alarman-
tes, en parte irreversibles, que propician amplios debates científicos, políticos y popu-
lares sobre la conveniencia o no de la utilización de instrumentos económicos, entre
ellos, los tributos, con fines de protección ecológica.
Con este trabajo pretendemos realizar un breve recorrido por los instrumen-
tos tributarios utilizados o, al menos, estudiados para la protección del medio am-
biente.
Para justificar la utilización de las medidas fiscales para la protección del me-
dio ambiente tendremos que acudir a dos normas de nuestro ordenamiento jurídico:
•
El art. 45.1 y 2 de la Constitución Española (CE).
• El art. 4 de la Ley General Tributaria (LGT).
La Constitución Española, en su art. 45, configura el medio ambiente como un
bien constitucional digno de protección. Este artículo se ubica sistemáticamente en el
capítulo III del título 1, relativo a los
Principios rectores de la política social y econó-
mica,
con alusiones concretas a la instrumentación jurídica de tal protección, que pre-
cisamente requiere la equilibrada concurrencia de normas preventivas y represivas.
Como principio rector de la política social
y
económica del país, el art. 45 de
la Constitución supone que "la legislación positiva, la práctica judicial y la actua-
ción de los poderes públicos" han de estar informados por el "reconocimiento, res-
peto y protección" del medio ambiente (art. 53). Ello trae aparejadas las siguientes
consideraciones:
1. Que se instrumente la efectividad del disfrute del medio ambiente como de-
recho y de su conservación como deber de la persona, dictando las normas jurídi-
cas oportunas. Tal necesidad se impone por cuanto que la tutela de tal derecho no
es directa, en contraste con la inmediata protección que merecen los derechos fun-
damentales y las libertades públicas.'
1.
M. Beltrán De Felipe y R. Canosa Usera, "Relevancia constitucional del medio ambiente",
Noti-
lo
2.
Que tal protección incluya sanciones penales, administrativas y civiles, por
i
mperativo del apartado 3 del mismo art.
45.
3.
Que la política estatal, de las comunidades autónomas, de las provincias y
de los municipios incluya objetivos y medios de toda índole (orgánicos, financie-
ros, jurídicos, personales, etc.), que posibilitan la efectiva acción de velar por la uti-
lización racional de todos los recursos naturales, como consecuencia de la expresa
mención en tal sentido en el apartado 2 del mismo art. 45.
Por último, hay que hacer referencia a los instrumentos jurídicos preventivos
aplicables en el-ámbito del medio ambiente, y que pueden agruparse bajo el nom-
bre genérico de controles previos. Tal es el caso de las autorizaciones, concesiones,
licencias y demás exigencias que, respecto a determinadas actividades potencial-
mente contaminantes o degradantes del medio ambiente, exige o puede exígír el le-
gislador, que permiten
a la
Administración comprobar hasta qué punto las instala-
ciones o actividades que solicitan el visto bueno para su puesta en marcha cumplen
las previsiones legales también a estos efectos ambientales.2
A tales medidas hay que sumar otras más estables y disuasorias,
como
la exis-
tencia de inspecciones o la previsión de tributos (impuestos, tasas, contribuciones es-
peciales y recargos). En este mismo campo incidirán las sanciones penales, civiles y
administrativas en su última finalidad preventiva.
El fomento o estímulo de las conductas funcionales para el medio ambiente,
obviando las prohibiciones y los mandatos bajo amenaza de sanción, tienen un am-
plio campo de aplicación sin perjuicio de la vigencia del principio
quien contami-
na paga.
3
En especial, para empresas o situaciones ya existentes, cuando tercia una
cías de la Unión Europea, 1995, pp. 39 y ss., afirman que la situación del derecho a disfrutar del
entorno, que se recoge en el art. 45.1 en nada se parece a la de los derechos fundamentales y liber-
tades públicas reconocidos en los artículos 14 al 29 CE... El mandato constitucional dirigido a los
poderes públicos (art. 45.2 CE) se basta para garantizar el disfrute del medio que no tiene por ello
que configurarse necesariamente como derecho subjetivo. Aunque parezca obvio, conviene recor-
dar que todo interés protegido por el Estado beneficia a la persona, pero que no todo interés pre-
cisa una subjetivación jurídica.
2.
Véase A_ Autrand, "¿Cuál es la estrategia fiscal para el medio ambiente?",
Autonomías,
No. 15,
1992, p. 78.
3.
Este principio tiene su origen
en
una resolución de la OCDE del año 1972 (véase Le principe po-
lluer-payeur, París,
OCDE, 1975), y fue objeto de una resolución del Parlamento de 12 de junio
de 1974 (DOCE C76 de 3 de julio de 1974), para
ser finalmente ratificado mediante
una recomen-
dación
del
Consejo de 3 de marzo de 1975 (recomendación 75/436, DOCE L194 de 25 de julio de
1975). En ella se define el principio como aquél según el cual:
las
personas físicas o jurídicas, de
Derecho público o de Derecho privado, que sean responsables de una actividad contaminante, de-
ben pagar los gastos de las medidas necesarias para evitar dicha contaminación o para reducirla
con el fin de respetar las normas y las medidas que permitan alcanzar los objetivos de calidad (pá-
rrafo 2). Véase F. López Ramón, "La política del medio ambiente en la Comunidad Europea y su
incidencia en el Derecho español", en AA.VV.,
Tratado de Derecho comunitario europeo (Estudio
sistemático desde el Derecho Español) (dir.
por García De Enterría, González Campos y Muñoz
Machado), Madrid, Civitas, 1986, vol. III, nota 115, p. 543). S. Jacquenod De Zsogon,
El Derecho
11
renovación legislativa más exigente en protección del medio ambiente (mayor exi-
gencia que casi siempre significa mayor inversión), se han de prever facilidades fi-
nancieras que estimulen a adaptarse a las nuevas normas, siendo estos instrumen-
tos de estímulo los ya tradicionales de la subvención, los créditos especiales, la li-
bertad de amortización, las exenciones y las bonificaciones fiscales.
De las consideraciones expuestas vemos cómo hay un mandato constitucional
que justifica la necesidad de protección del medio ambiente.
2.
FUNCIÓN EXTRAFISCAL DE LOS TRIBUTOS
Y PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
Siguiendo el mandato constitucional visto y como segunda justificación tene-
mos que acudir al art. 4 de la Ley General Tributaria (LGT): "Los tributos, además
de ser medios para recaudar ingresos públicos, han de servir como instrumento de
política económica general, atender a las exigencias de estabilidad y progreso so-
ciales y procurar una mejor redistribución de la renta nacional", el cual ha sido es-
grimido desde su introducción en nuestro ordenamiento jurídico como expresión
positiva del denominado principio de instrumentalidad de los tributos, y ha servido
de base y fundamento legal para los estudios realizados acerca de la extrafiscalidad
de nuestro sistema tributario. Con este término se hace referencia a la utilización
del instituto tributario como vehículo de política fiscal o herramienta de interven-
ción económica en pro de la consecución de objetivos sociales, tales como la pro-
tección del medio ambiente.4
La LGT vino así a despejar las dudas acerca de la posibilidad de utilizar el
instrumento impositivo con finalidad no exclusivamente recaudatoria, al aludir el
ambiental y sus principios rectores,
Monografías de la Dirección General de Medio Ambiente, Ma-
drid, 1989, pp. 175 y ss.; J. Toledo Jaudenes, "El principio
quien contamina paga
y el canon de
vertidos",
RAP,
No. 112, 1987, pp. 289 y ss.; V. Sierra Ludvvig, "Quien contamina... paga?",
ICE,
1989, pp. 2487; P. De Miguel, "El principio quien contamina paga",
GIMA,
No. 5, 1978, pp. 119
y ss.; M. A. Guervós Mafilo, "Medidas fiscales de protección ambiental", en
Revista Latinoameri-
cana de Derecho Financiero,
No. 1, 1997, pp. 137-138.
4.
Véase C. Albiñana García-Quintana, "Los impuestos en el ordenamiento económico",
Hacienda
Pública Española,
No. 71, 1981, pp. 17-18; G. Casado 011ero, "Los fines no fiscales de los tribu-
tos", en AA.VV.,
Comentarios a fa LGT y líneas para su reforma. Homenaje a
F Sáinz de Bufan-
da, Madrid, [EF,
1991, vol. I; C. Checa González, "El ITI de la Comunidad Autónoma Andaluza",
Impuestos,
No. 6, 1987, pp. 120-122; A. Delgado, "La Sentencia del Tribunal Constitucional so-
bre la Ley de Reforma Agraria andaluza y el ITI",
Civitas Revista Española de Derecho Financie-
ro,
No. 61, 1989, pp. 88 y 91; T. Rosembuj Erujimovich, "Incentivos económicos para la protec-
ción del medio ambiente", en
Economía social y empresa,
Barcelona, PPU, 1994; P Yebra Mar-
tul-Ortega, "Comentario sobre un precepto olvidado: el artículo 4 de la Ley General Tributaria",
Hacienda Pública Española,
No. 32, 1975, pp. 145-185.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba