Relaciones Ejecutivo-Legislativo

AutorRafael Oyarte Martínez
Cargo del AutorAbogado y doctor en Jurisprudencia
Páginas45-91
RELACIONES
EJECUTIVO-LEGISLATIVO
Rafael Oyarte Martínez*
Desde el nacimiento del Ecuador como Estado, en virtud de la Constitución
de 1830, se adoptó el sistema de gobierno republicano presidencialista, el mismo
que se ha desarrollado en el transcurso de las diecisiete constituciones que han
regido los destinos del país,1sin contar con la Carta no promulgada en 1938 por
don Aurelio Mosquera Narváez, a la sazón Presidente de la República elegido por
la misma Asamblea Constituyente que elaboró el texto constitucional reseñado.
Talvez la Carta Fundamental que un tanto se aparta del sistema es la de 1929, sin
embargo de lo cual el régimen no dejó de ser presidencialista.
En este ensayo se revisarán la composición y funciones de los poderes
Ejecutivo y Legislativo a la luz de la Constitución de 2008 la que, hago presente,
sigue los lineamientos del Código Político de 1998 respecto del que si bien se
corrigen algunas deficiencias, se reitera y se incurre en otras. En esta materia se
verá que el constituyente no introduce mayores novedades, y no solo que no redu-
ce el excesivo poder presidencial consagrado en la Carta de 1998, sino que lo
aumenta y, correlativamente, disminuye facultades de la legislatura, órgano que,
por una parte, pierde la facultad nominadora que pasa a un órgano que no tiene
origen democrático, pero que recupera potestades de fiscalización a ministros de
Estado, aunque con un elevado quórum para tomar una decisión en la materia. En
mucho, el constituyente de 2007-2008 se concentra en la idea de evitar juicios
políticos irregulares a través de la declaratoria de cesación del Presidente de la
República, asunto que se ha repetido en tres ocasiones desde 1997.
* Abogado y doctor en Jurisprudencia, Pontificia Universidad Católica del Ecuador; magíster en
Derecho Público, y postítulo en Derecho Constitucional, Pontificia Universidad Católica de
Chile, Santiago; especialista superior en Derecho Administrativo, y candidato doctoral en
Derecho, Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador.
1. Estimo que el texto constitucional aprobado por la Asamblea Nacional en 1998 no es una nueva
Constitución, sino una mera codificación de las reformas que dicho cuerpo colegiado introdu-
jo en el Código Político de 1978-1979.
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1. FUNCIÓN LEGISLATIVA
Y ASAMBLEA NACIONAL
En esta parte se estudiará la composición, organización y las atribuciones
de la Función Legislativa, que actualmente se integra por un solo órgano: la
Asamblea Nacional, a diferencia de la Constitución de 1998 que estableció dos.2
Se mantiene el sistema monocameral iniciado en la Constitución de 1978-1979
yque, anteriormente, solo se había contemplado en los textos constitucionales de
1830, 1851 y 1945.
La Asamblea Constituyente que había concluido sus funciones al aprobar
el proyecto de Constitución y que, por disposición del artículo 17 del Régimen
de Transición debía volver a reunirse en caso de que el Código Político fuera
aprobado por la ciudadanía con el exclusivo propósito de conformar la Comisión
Legislativa y de Fiscalización, además de designar de forma transitoria al
Consejo Nacional Electoral y al Tribunal Contencioso Electoral (art. 18), se dio
ala tarea de aprobar otro mandato constituyente –el número 23–, cuerpos nor-
mativos cuya inconstitucionalidad es muy difícil de rebatir.
En la actualidad la Función Legislativa se regula por la Constitución (CE)
yel Mandato Constituyente No. 23 (MC23) que derogó expresamente la Ley
Orgánica de la Función Legislativa (LOFL), aunque nada dice del Reglamento
Interno de la Función Legislativa (RIFL) y del Código de Ética de la Legislatura
(CEL). Los vacíos del Mandato No. 23 son notorios si se debiera aplicar sus nor-
mas a una legislatura regular, toda vez que su objetivo es, únicamente, normar el
funcionamiento y gestión de la denominada Comisión Legislativa y de
Fiscalización establecida en el artículo 17 del Régimen de Transición (RT) que
se incorporó al texto constitucional (art. 1). Incluso en esa materia los vacíos son
tan notorios que la Comisión Legislativa y de Fiscalización ha dictado un
Reglamento de Fiscalización y Control Político, norma de dudosa constituciona-
lidad desde que invade la reserva legal orgánica establecida en el artículo 133,
númeral 1, de la Constitución. Bien pudieron los comisionados iniciar un proyec-
to de ley orgánica, aprobarlo y someterlo a la sanción presidencial, como se
ordena en los artículos 134 y siguientes de la Constitución.3
La situación se agrava con la circunstancia de que la ley que regula la Fun-
ción Legislativa no consta entre aquellas que deben ser aprobadas dentro del plazo
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2. La Constitución de 1998 estableció dos órganos dentro de la Función Legislativa: el Congreso
Nacional y la Comisión de Legislación y Codificación, el primero de carácter político y el
segundo de una naturaleza netamente técnico-jurídica, en ambos casos, tanto por su integración
como por sus funciones.
3. El intento de acudir al artículo 33 del Mandato Constituyente No. 23 no supera esa situación
desde que la potestad legislativa en Ecuador no es delegable.
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Relaciones Ejecutivo-Legislativo
de un año por la Comisión Legislativa y de Fiscalización, peor dentro de sus pri-
meros ciento veinte días de vigencia de la Constitución, conforme su primera dis-
posición transitoria, lo que nos puede sumir en el predicamento de instalar una
Asamblea Nacional conforme el artículo 9 del denominado Régimen de Transición
sin que el órgano cuente con la normatividad básica para su funcionamiento.
Del mismo modo, hago presente que a la hora de escribir este ensayo aún
no se aprobaba la nueva Ley Orgánica de Elecciones (LOE), por lo que las refe-
rencias se hacen tomando en cuenta la codificada en el 2000 y sus posteriores
reformas.
Composición de la Asamblea Nacional
La Asamblea Nacional tiene su sede en Quito, lugar donde sesiona, pre-
viéndose la posibilidad de que se reúna de forma excepcional en cualquier parte
del territorio nacional (art. 118, inc. 2, CE). En la actualidad no hay norma que
disponga el quórum para adoptar esa decisión, la que antiguamente debía tomar-
se por mayoría absoluta (art. 13, ex LOFL).4
Integración: los asambleístas
Actualmente, la Asamblea Nacional se integra por asambleístas elegidos en
diversas circunscripciones territoriales: nacional, provincial, regional, distrital y
del exterior (art. 118, inc. 3, CE).5Esto marca una diferencia con la Constitución
de 1998, en la que solo se elegían legisladores provinciales al igual que ocurría en
las legislaturas monocamerales establecidas en las constituciones de 1830 (art.
21) y 1851 (art. 19), en que todos los congresistas eran elegidos por departamen-
tos; al igual que en la Constitución de 1945, Carta en que si bien se establecen
representantes funcionales, los diputados elegidos por sufragio lo eran solo por
provincias (art. 23).
4. En todo caso, el artículo 8, inciso final, del Mandato Constituyente No. 23 establece que: “El
Pleno de la Comisión Legislativa y de Fiscalización aprobará sus decisiones en un solo debate,
con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, que corresponde a treinta y nueve (39)
asambleístas; con excepción de la aprobación de leyes que se realizará conforme a las disposi-
ciones del presente Mandato”.
5. Para las elecciones de abril de 2009 no se eligen asambleístas regionales ni distritales, confor-
me el artículo 3, numeral 3, del Régimen de Transición, toda vez que, a esa fecha, no se habí-
an constituido las regiones y los distritos metropolitanos de conformidad con los requisitos exi-
gidos en los artículos 244 a 247 de la Constitución. Hago presente que no existe ninguna norma
transitoria que señale que el Distrito Metropolitano de Quito lo sea para efecto de las compe-
tencias que pueden asumir esa clase de localidades conforme al artículo 266 de la Constitución
de 2008.
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