El servicio público en la nueva gestión pública

AutorAndrés Martínez-Moscoso
Páginas43-86
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“La resistencia más seria al trabajo en equipo,
no proviene de los sindicatos
sino de los directivos intermedios”
Osborne & Gaebler
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1 Los servicios públicos y los bienes públicos
Uno de los elementos centrales de la presente investigación, constituye la
gestión del agua potable como servicio público, razón por la que en el pre-
sente capítulo se abordará tanto su visión doctrinal así como su gestión en
la realidad. Sin embargo, la misma no se centrará tan sólo en el enfoque
brindado por el Derecho Público, sino que combinará con la Ciencia Polí-
tica y la Ciencia de la Administración, a n de ofrecer un enfoque holístico
complementario que permita entender el estado de la cuestión, y cómo el
mismo ha sido aplicado por parte de los gestores políticos municipales en el
caso ecuatoriano, destacando las fortalezas y las debilidades que se pueden
presentar tanto por una gestión pública directa así como privada, a través de
los contratos de concesión administrativa.
En el siglo XX, el Derecho Administrativo realizó una importante
clasicación sobre la actividad regulatoria que tenía la Administración Pú-
blica, que en la doctrina española expuesta primero por Luis Jornada de
Pozas y luego por Eduardo García de Enterría, supieron distinguir en tres
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ANDRÉS MARTÍNEZ MOSCOSO
grandes categorías1: a) la primera de “policía”, la cual atendía a la seguridad
y al orden; b) la segunda la de “servicio público”, entendida como tal la po-
sibilidad que tiene la Administración de dar prestaciones; y, c) una última
de “fomento”, que estimula actuaciones en benecio del interés general. Sin
embargo, Santiago Muñoz Machado (2011), considera que existe una crisis
en esta conceptualización en la Administración del siglo XXI, la cual debería
girar tan sólo en dos conceptos: regulación y garantía, como los dos núcleos
fundamentales de la acción administrativa.
No se puede olvidar que desde el siglo XIX e inicios del XX la noción
de poder, siempre estuvo asociada a la idea de Estado, la cual se recogió en la
doctrina francesa a través de Duguit, y de la alemana por Ihering y Jellinek,
y que le daba la posibilidad de mandar e imponerse, pues se basaba en la so-
beranía, la cual explicaba que el Estado era una persona moral fundamentada
permanentemente en el poder.
Como recuerda Sánchez Morón (2012), durante el Estado liberal al
poder público le estaba asignada la tutela del orden público y social, limi-
tando la actividad prestacional de la Administración Pública tan sólo a la
benecencia, los servicios sanitarios e instrucción pública elemental; lo cual
con el paso del tiempo pasaron a ser gestionados en un primer término por
los gobiernos locales, por el principio de subsidiariedad.
Teniendo en este campo la Administración Pública la facultad de
“mantener el orden público” (policía), lo cual para Hauriou se traducía en
“medidas de previsión, tiende a asegurar el orden público y la paz social”,
teniendo para sí la Administración Pública todos esos poderes, inclusive la
capacidad de intervenir en sectores económicos y sociales.
Duguit señala así que el Estado y sus actos, son la traducción de las
personas que lo conducen, siendo el Estado una “entidad abstracta y sobera-
na, titular del poder y situada detrás de los gobernantes” (Muñoz Machado,
2011, p. 494).
Ahora bien, para la posible realización de las normas de “conciencia
social” o “derecho objetivo” se actúa a través del servicio público, el cual
constituye “el fundamento y el límite del poder de los gobernantes”, quienes
trabajan para ejercer actividades que benecien al interés general.
1. Véase a Manuel María Díez (1965), quien divide la actividad de la administración en: a)
policía; b) fomento; y, c) servicio público.
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EL SERVICIO PÚBLICO EN LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Estás serán las bases sobre las cuales posteriormente, a inicios del siglo
XX se construya la teoría del servicio público, y el papel que deberá des-
empeñar el Estado Social2 frente a la comunidad, desarrollando el régimen
jurídico de cada uno de los servicios públicos.
De esta manera a Estado y Sociedad se les asignaron unos roles, corres-
pondiendo al primero la provisión de bienes y servicios públicos3 (de índole
social y económico) ya sea de manera directa a través de la Administración
Pública o “por organismos dotados de estatutos de relativa separación o au-
tonomía, sometidos bien al Derecho Público, bien al derecho Privado. Entre
estos últimos, las empresas de capital público” (Muñoz Machado, 2011, p.
497). Entendiendo así toda la atención y satisfacción de los intereses genera-
les de la ciudadanía, correspondía al Estado a través de los mecanismos que
éste considerase al efecto.
Sin embargo, con los cambios políticos, ideológicos y económicos
que ocurrirán durante el siglo XX4, como se verá en los siguientes aparta-
dos de esta investigación, el Estado aplicó unas políticas desreguladoras que
permitieron privatizar muchos sectores así como concesionar los servicios
2. A través de la implantación de nuevos valores de solidaridad e igualdad, la cobertura y
la ampliación de los servicios públicos se extiende por Europa a través del denominado
“socialismo municipal”, el cual “permite proporcionar a los habitantes de las ciudades
alumbrado y transporte público, abastecimiento de agua y redes de saneamiento, gas y
electricidad, mercados y abastos, etc”, así como la aparición de los sistema de previsión o
seguridad social. (Sánchez Morón, 2012).
3. Al respecto es necesario tener clara la distinción que la doctrina y la normativa realiza
respecto a la provisión y a la producción de los servicios públicos. “La primera de ellas,
la provisión, es la obligación que tienen los poderes públicos de garantizar la existencia,
calidad y acceso a los servicios públicos…”, mientras que la producción se reere a “las
acciones para crear y, en su caso distribuir el servicio”. (Bañon i Martínez, 2010, p. 71).
Por lo que la provisión de un servicio público le corresponderá a la Administración
Públicas, mas su producción puede ser realizada por el mismo ente o encargárselo su
producción a empresas u organismos externos a n de abaratar costes, mejorar la gestión,
etc.
4. Villalba Pérez (2010), recuerda que los cambios acontecidos en los servicios públicos
guardan relación con las transformaciones económicas, jurídicas y sociales, sobre todo el
cambio de modelo económico (setentas), el cual se produce tras la crisis del petróleo, si-
tuación que permite el resurgimiento del liberalismo económico, el cual busca entre otras
cosas la reconsideración del intervencionismo público generado a raíz de la posguerra en
Europa.

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