El sistema nacional descentralizado de planificación participativa

AutorJosé Suing Nagua
Cargo del AutorAbogado y doctor en Jurisprudencia
Páginas383-401
EL SISTEMA NACIONAL
DESCENTRALIZADO DE
PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA
José Suing Nagua*
1. INTRODUCCIÓN
La planificación ha tenido un tratamiento con marcadas diferencias desde
el retorno al régimen democrático en 1979. Al inicio de esta etapa democrática,
la Constitución aprobada en referéndum creó una institucionalidad específica, el
Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE, encargado de fijar las políticas
generales, económicas y sociales del Estado y de elaborar los correspondientes
planes de desarrollo que eran aprobados por el Presidente de la República.1A la
luz de esta estructura institucional se generaron algunos planes nacionales de
desarrollo durante los gobiernos de Jaime Roldós, Osvaldo Hurtado, León
Febres Cordero, Rodrigo Borja y Sixto Durán Ballén. A partir de 1996, año que
marcó el inicio del peor desgaste de la institucionalidad del Estado de los últi-
mos tiempos,2como un indicador importante surge el estancamiento de los pro-
cesos de planificación. El proceso constituyente de 1997, convocado por
Alarcón, urgido por revestir de legitimidad su “encargo”, dio como resultado la
denominada Constitución de 1998, que para algunos analistas como Efraín Pérez
Camacho y Juan Larrea Holguín, fue una simple codificación,3marcada por el
reforzamiento del régimen presidencial, con mayores atribuciones al Ejecutivo
* Abogado y doctor en Jurisprudencia, Pontificia Universidad Católica del Ecuador; especialista
superior en Legislación Tributaria, Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador; magís-
ter en Economía, con mención en Descentralización y Desarrollo Local, UDLA y GTZ, estu-
dios doctorales en Derecho, Universidad Andina Simón Bolívar.
1. Antes, por tres décadas, fue la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica,
JUNAPLA, creada por Decreto Ley de Emergencia No. 19, de 24 de mayo de 1954, la encar-
gada de desarrollar lo que se denominó como el sistema de planificación centralizada.
2. Se inicia el peor período de inestabilidad política con la caída del gobierno de Abdalá Bucaram,
declarado incapaz por el Congreso Nacional, sustituido por Fabián Alarcón en calidad de
“Presidente interino”, figura inexistente en la Constitución.
3. Reflexión a la que arriban de la lectura del texto de la Disposición final que señala: “La presen-
te Constitución codificada…”
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en desmedro de las otras funciones del Estado;4en materia de planificación sig-
nificó la desaparición del CONADE y la entrega de la responsabilidad de dar ins-
titucionalidad al ejercicio de la planificación al Presidente de la República. Así
nació la Oficina de Planificación de la Presidencia (ODEPLAN, creada por Jamil
Mahuad en 1998), que fue sucedida por la Secretaría Nacional de Planificación
yDesarrollo (SENPLADES, creada por Lucio Gutiérrez en el 2004, fruto de la
fusión de la ODEPLAN con la Secretaría de Diálogo Social y Planificación),
como organismo técnico responsable de la planificación nacional, institucionali-
dad que se mantiene, con cambios sustanciales, a partir de 2007, que le ha per-
mitido ser gravitante en el proceso de reforma emprendido por el gobierno
actual.5Este cambio, en forma y contenido de la institucionalidad nacional de
planificación, dio impulso a la formulación del Plan Nacional de Desarrollo
2007-2010, que se sustenta en los principios que orientaron la construcción del
Programa de Gobierno del Presidente Correa y se estructura en 12 objetivos de
desarrollo humano, con enfoque de derechos. En este contexto, nos encontramos
con la Constitución de 2008, que consagra al Ecuador como “Estado constitucio-
nal de derechos” y que introduce cambios trascendentes con respecto al sistema
de planificación, que es materia de análisis en su contenido y consecuencias en
el presente ensayo.
En el desarrollo del artículo, se recurrirá a la descripción de algunos momen-
tos trascendentes para el tema, así como al análisis de la institucionalidad, las
herramientas utilizadas y los resultados alcanzados. Respecto a la normativa cons-
titucional, sobre todo la que contiene la Constitución de 2008, se formulan inter-
pretaciones de su contenido, en procura de vislumbrar los efectos que producirá su
aplicación futura. Se señalarán también posibles contenidos de la legislación que
requiere la concreción del sistema.
Al abordar la temática de la planificación desde un enfoque jurídico, aun-
que no preponderante, se utilizan términos de uso común para varias disciplinas
como planificación estratégica, sistemas, planes de desarrollo, planes operativos,
niveles de gobierno, que son comunes para la administración, la economía o el
derecho. Si hubiere necesidad de introducir el uso de un término nuevo o con un
significado diferente se formulará la nota aclaratoria respectiva.
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4. Una de las más significativas fue la eliminación de la figura de la destitución de los ministros,
en el ejercicio de la facultad fiscalizadora del Congreso, fruto de lo cual quedaba a criterio del
Presidente de la República la remoción o no del ministro censurado.
5. Mediante Decreto Ejecutivo 103, de 8 de febrero de 2007, se fusiona el Consejo Nacional de
Modernización del Estado, CONAM, y la Secretaría de Objetivos del Milenio, SODEM, a la
SENPLADES, con lo que ésta adquiere una nueva institucionalidad y mayores responsabilidades.
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