La organización territorial en la nueva Constitución

AutorHernán Pérez Loose
Cargo del AutorProfesor de Derecho Constitucional en la Universidad Católica Santiago de Guayaquil
Páginas137-152
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN
Hernán Pérez Loose
1. INTRODUCCIÓN
La organización territorial del Estado ecuatoriano fue uno de los temas que
despertó un marcado interés por parte de la Asamblea Constituyente. Varios facto-
res influyeron en este sentido. Algunos de ellos han estado presentes en la escena
nacional durante más de un siglo. Otros, en cambio, son más bien de reciente data.
En efecto, por un lado, está el estilo centralista de la administración pública ecua-
toriana y que, en general, no ha cambiado sustancialmente durante décadas. Un es-
tilo cehtralista que no es, por otra parte, sino un reflejo de un fenómeno propio de
América Latina) Por el otro lado, está el secular conflicto entre los dos centros de
poder, Quito y Guayaquil, que tanto ha caracterizado al Ecuador desde su nacimien-
to como República.
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Es evidente que este conflicto ha pesado y seguirá pesando en
la discusión sobre la forma de organización territorial del Estado ecuatoriano.
A estos factores se han unido otros de génesis más inmediata. Así, si bien el
conflicto entre las dos ciudades mencionadas continúa ocupando un puesto central
en la escena nacional, no es menos cierto que durante los últimos años líderes de
otras provincias, tanto de la Costa como de la Sierra, se han unido a las voces que
tradicionalmente han reclamado por una nueva organización territorial del Estado
ecuatoriano.
Los cambios iniciados en otras naciones tanto de América Latina corno de Eu-
ropa han tenido también su efecto en el Ecuador. Chile y Bolivia son dos casos, por
ejemplo, de naciones latinoamericanas que han emprendido, aunque con relativo
éxito, reformas importantes en su organización territorial y administrativa. En cuan-
1.
Ver en general C. Veliz,
77te Centralist Tradition of Latin America,
Princeton, Princeton Univer-
sity Press, 1980. T. Halperin Donghi,
Historia Contemporánea de América Latina,
Madrid, Edito-
rial Alianza, 1970. J. Lambert,
América Latina,
Editorial Ariel, 1969.
2.
L. Rodríguez Alexander,
77w Search for Public Policy. Regional Politics & Government Finances
in
Ecuador, 1830-1940,
Berkeley, University of California Press, 1985. E. Ayala Mora, "La cues-
tión regional en la historia ecuatoriana (1830-1972)", en E. Ayala Mora, edit.,
Nueva Historia del
Ecuador,
vol. 7, Quito, Corporación Editora Nacional / Grijalbo, 1990.
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to a Europa, el modelo español de un Estado autonómico,
3
a mitad de camino en-
tre el federalismo y el Estado regional, –y del que mucho se ha debatido en el Ecua-
dor– así como el proceso de descentralización emprendido en Francia y los recien-
tes cambios ocurridos en Italia,
4
han sido experiencias que no han pasado ignora-
das en la región, a la vez que han puesto sobre la mesa de la modernización del Es-
tado uno de los desafíos más importantes en los años por venir.
Otro factor que debe señalarse es la progresiva entronización de la ideología
liberal en la agenda de políticas públicas de muchas naciones, incluyendo al Ecua-
dor. En conformidad con esta tendencia, las organizaciones multilaterales y los pro-
pios gobiernos nacionales han adoptado políticas que favorecen una reducción del
tamaño de los estados, a la par que permiten, o más bien incentivan, un mayor pa-
pel al mercado, a los agentes privados, y, en general, a la sociedad civil en la pres-
tación de servicios públicos y actividades otrora reservadas a los Gobiernos. Esta
tendencia ha abierto un espacio importante a aquellos segmentos de la población
que venían exigiendo una nueva organización territorial del Estado que, entre otras
cosas, privilegie lo "local" y que acerque más el andamiaje estatal al ciudadano co-
rriente.
Finalmente, y no por ello menos importante, un elemento que se ha agregado
al debate sobre la organización territorial del Estado ecuatoriano ha sido la irrup-
ción política del movimiento
indígena.
Dicha irrupción ha traído
un
saludable
cues-
tionamiento
a dos elementos básicos en la conformación del Estado, como son, la
población y el territorio.
En qué medida estos factores incidieron en la discusión del nuevo texto cons-
titucional ecuatoriano, concerniente a la organización territorial del Estado, es difí-
cil señalarlo. Lo más visible podría decirse fue la falta de consenso, una nota muy
típica de la política ecuatoriana. Esta falta de consenso sobre qué nueva forma de
organización territorial conviene al Ecuador
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lleva al constituyente a actuar con
cierta cautela y limitar su aporte en esta materia a otorgarle un rango constitucional
al proceso de descentralización.
Las páginas que siguen están dedicadas a analizar las normas constituciona-
les vigentes en lo relacionado con este tema. Al hacerlo, sin embargo, procuraremos
subrayar qué cambios se han introducido en el nuevo texto, con respecto a la situa-
ción que la normativa se encontraba antes de la entrada en vigor la nueva Constitu-
ción.
A este
análisis le seguirá
una
evaluación
crítica
de
los cambios introducidos
por la Asamblea Constituyente. Luego de esto se presentarán algunas conclusiones.
3.
F. Castillo Blanco, "Garantías Jurídicas de la autonomía local e iberoamericana: una reflexión so-
bre el régimen español', en F. Castillo Blanco, coord.,
Estudios sobre Gobiernos Locales, Grana-
da, Unión de Municipalidades, 1998.
4.
R. Putman,
Resultados de las autonomías italianas (Haciendo funcionar la democracia),
Serie
Cuadernos sobre descentralización, No. 4, P. Donoso, trad. y resumen, Quito, Cordes, 2000.
5.
Ver R. Noboa Bejarano,
En busca de una esperanza. Análisis de la Constituyente de 1998,
Guaya-
quil, Edino, 1999.

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