Sentencia nº 0092-2011 de Ex Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008), 7 de Abril de 2011
| Número de sentencia | 0092-2011 |
| Número de expediente | 0254-2006 |
| Fecha | 07 Abril 2011 |
| Número de resolución | 0092-2011 |
RESOLUCION No. 92-2011 PONENTE: DR. M.Y.A. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, de 2011, las 09h05 a 7 de abril de .- VISTOS: (254-2006) Tanto el Director Nacional de Patrocinio, Delegado del Procurador General del Estado, como el Contralor General del Estado Subrogante interponen sendos recursos de casación contra la sentencia que, con fecha 28 de septiembre de 2005, dictó la Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito, dentro del recurso de plena jurisdicción o subjetivo formulado por el doctor M.Á.O. en contra de los recurrentes, fallo mediante el cual el juzgador de origen acepta la acción planteada y declara ilegal el acto administrativo contenido en el Oficio No. 6589-DIRES-D de 8 de junio de 2001, suscrito por el Director de Responsabilidades de la Contraloría General del Estado, mediante el cual se establecen varias glosas en contra del demandante, derivadas de su gestión como Procurador General del Estado, las cuales han sido confirmadas con Oficio No. 5202 de 17 de julio de 2002, notificado el 7 de octubre del mismo año. Con tal antecedente y por cuanto, con auto de 28 de noviembre de 2007, han sido admitidos a trámite los recursos, para resolver, se considera: PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia es competente para conocer y resolver los recursos de casación que se interponen contra las sentencias o autos de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 184 de la Constitución de la República del Ecuador y la Ley de Casación. SEGUNDO.- Se ha agotado el trámite establecido en la Ley para esta clase de recursos, sin que exista nulidad alguna que declarar. TERCERO.- Conforme a la doctrina y a la jurisprudencia, el recurso de casación es de carácter eminentemente 1 extraordinario, formal y restrictivo, calidades que exigen que su fundamentación ha de ser clara, completa y estrictamente apegada a la lógica jurídica y a los principios básicos que regulan la materia; estando el recurrente en la obligación de determinar con absoluta precisión las normas de derecho que considera violadas, al igual que la causal o causales de que trata el artículo 3 de la Ley de Casación; pues en modo alguno la casación constituye una nueva instancia destinada a analizar todos los extremos y pormenores del litigio, sino que la competencia del Tribunal de Casación se circunscribe a los estrictos límites a que se contrae el escrito de interposición del recurso. Por tanto, para que la casación prospere, es menester que exista la debida correlación entre las normas o precedentes jurisprudenciales obligatorios que el impugnante hubiera llegado a precisar y los enunciados del fallo que él estima contradicen dichos preceptos, vinculando el contenido de éstos con los hechos y circunstancias a que se refiere la violación; sin que baste señalar que el fallo de instancia ha transgredido tal o cual precepto legal y que se halla incurso en una o varias causales de casación; debiendo, además, evidenciar la manera en que la falta de aplicación, la aplicación indebida o la errónea interpretación de las normas que considera violadas han sido determinantes en la decisión del conflicto sometido a conocimiento del Tribunal de instancia. CUARTO.- Bajo este ámbito legal y doctrinario, y en lo que respecta al recurso deducido por el Director Nacional de Patrocinio, Delegado del Procurador General del Estado, se observa que éste basa su impugnación en la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación, aduciendo, por un lado, aplicación indebida del artículo 345-A de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control; y, por otro, falta de aplicación del artículo 272 de la Constitución Política promulgada en el Registro Oficial No. 1 de 11 de agosto de 1998. En cuanto al primer vicio 2 atribuído al fallo, manifiesta lo siguiente: “Los artículos 211 y 212 de la Carta Magna no limitan las facultades del Contralor General del Estado; al contrario, consagran competencia privativa para determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas; sin embargo, la Sala deja de aplicarlos cuando concluye que la Contraloría General del Estado carecía de competencia para determinar responsabilidades en contra del ex Procurador, razonamiento que lo hace a la luz del artículo 345-A, disposición que fue agregada a la LOAFYC mediante Decreto Supremo 3562, publicado en el Registro Oficial No. 870 del 9 de julio de 1979, que ponía límites a la facultad del C. y que guardaba armonía con la Constitución Política vigente desde 1978 y sus posteriores reformas y codificaciones; artículo éste que fue indebidamente aplicado por la Segunda Sala del Tribunal Distrital”; y, en lo referente al segundo vicio, esto es, falta de aplicación del artículo 272 de dicha Carta Fundamental, expresa: “Existe contradicción entre el artículo 345-A de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, vigente cuando la Contraloría General del Estado determinó las responsabilidades del actor (junio de 2001) y los artículos 212 y 212 de la Norma Suprema, vigentes desde el 10 de agosto de 1998. Cuando la Contraloría hizo su examen especial y determinó responsabilidad del ex Procurador General del Estado, el doctor M.Á.O. ejerció sus facultades constitucionales y legales sin limitación de la propia Constitución Política y la ley. La Segunda Sala debió proceder como lo ordena el artículo 272 de la norma Suprema; al no hacerlo, ha declarado ilegales actos administrativos que son legítimos y ha causado un gravamen irreparable en contra del Estado”; y, por su parte, el Contralor General del Estado Subrogante, en su escrito de interposición del recurso, cuya orientación es similar a la del manifiesto del Delegado del Procurador General, basa su impugnación en la causal primera del 3 artículo 3 de la Ley de Casación, “por aplicación indebida de los artículos 73, 74, 82, literal g), 143, 144 de la Constitución Política de 1997, 331 y 345-A de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control y del precepto jurisprudencial que consta de la causa No. 275, fallo dictado el 25 de agosto de 1989, publicado en el Boletín Oficial No. 9 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo correspondiente a 1990”; fundamentación que la respalda principalmente en el “criterio de la Procuraduría General del Estado que consta del Oficio No. 03859 de 30 de septiembre de 2003, dirigido al… Presidente del Congreso Nacional, (que) se resume en el sentido de que la Contraloría General del Estado tiene facultad, como se indica en la consulta, para establecer responsabilidades en el manejo y administración de los bienes y recursos públicos, independientemente de que hubiere existido o no enjuiciamiento político”; vicios que, por su similitud, corresponde analizarlos conjuntamente en la forma desarrollada a continuación. QUINTO.- Los artículos 211 y 212 de la Carta Fundamental vigente a la fecha en que se expidió el acto administrativo impugnado prescribían que la Contraloría General del Estado tiene como atribuciones controlar ingresos, gastos, inversión, recursos, administración y custodia de bienes públicos y que esa Entidad tendrá facultad exclusiva para determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal; por lo que si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 272 ibídem, si hubiere conflicto entre normas de distinta jerarquía, las cortes, tribunales, jueces y autoridades administrativas los resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquicamente superior, dichos artículos 211 y 212 prevalecen sobre el artículo 345-A de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, agregado al artículo 345 por Decreto Supremo publicado en el Registro Oficial No. 870 de 9 de julio de 1979 y suprimido por Ley No.
4 2002-73, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 595 de 12 de junio de 2002; disposición que, aunque vigente a la fecha de expedición de los referidos Oficios Nos. 6589-DIRES-D y 5202, no podía sobreponerse a los indicados preceptos fundamentales Nos. 211 y 212, por contradecir los mismos y por cuanto el artículo 272 de la Ley Suprema de la República que regía en ese entonces determinaba que la Constitución prevalece sobre cualquier otra norma legal y que las leyes, decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones y otros actos de los poderes públicos no tendrán valor si, de algún modo, estuvieren en contradicción con ella o alteraren sus prescripciones; por lo que mal pudo el juzgador de instancia aplicar el mentado artículo 345-A, por estar en contradicción con las citadas disposiciones de la Carta Fundamental, en cuanto éstas consagran que es competencia privativa de la Contraloría General del Estado determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, dentro de su facultad de controlar los ingresos, gastos, inversión, recursos, administración y custodia de los bienes públicos, y aquélla, que cuando aparezcan indicios de responsabilidad de alguno de los funcionarios cuyo juzgamiento corresponde a la Legislatura, el Contralor General se limitará a participar documentadamente los hechos al Presidente de la República y a referirse a ello en su informe a la Función Legislativa; o sea que, de acuerdo a dicho Art. 345-A, en el caso de funcionarios que toca juzgar a la Legislatura, el Contralor ya no podría ejercer a plenitud la atribución constitucional de determinar en forma exclusiva y respecto a todos quienes se encontraren involucrados responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal. En orden a fundamentar su criterio, la Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con asiento en esta ciudad, invoca el artículo 130, numeral 9, de la Constitución 5 Política vigente a la fecha de expedición de la sentencia impugnada, armonizándolo con el artículo 82 de la Carta Fundamental publicada en el Registro Oficial No. 2 de 13 de febrero de 1997, disposiciones que otorgaban al órgano legislativo competencia para proceder al enjuiciamiento político, entre otros funcionarios, del Procurador General del Estado, durante el ejercicio de sus funciones y hasta un año después de terminadas las mismas, por infracciones cometidas en el desempeño de su cargo, infiriendo de ello que “la amplísima atribución de establecer responsabilidades se halla, sin embargo, limitada por lo que determina el artículo 345-A, incorporado al texto de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control por disposición del Decreto Supremo No. 3562, publicado en el Registro Oficial No. 870 de 9 de julio de 1979”, concluyendo finalmente que “el caso materia de la impugnación se halla dentro del precepto limitatorio establecido en el artículo 345-A”, ya citado, “pues (dice) al actor se le ha establecido la responsabilidad civil prevista en el artículo 341 de la misma Ley Orgánica… sin considerar que las acciones u omisiones que sirven de sustento para tal determinación se produjeron cuando éste ejercía las funciones de Procurador General del Estado”; con lo que la Sala de origen ha incurrido en el absurdo de considerar que una norma contenida en una Ley de inferior categoría que la Constitución de la República limitaba una “amplísima atribución” consagrada en ésta y que dotaba al Contralor General del Estado de la facultad de controlar los ingresos, gastos, inversión, utilización de recursos y custodia de los bienes públicos, así como de la potestad exclusiva para, en ejercicio de tal control, determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal. Así dilucidada la procedencia de la impugnación, de nada sirve que en apoyo de la desacertada apreciación se hubiera citado un fallo del Tribunal de lo 6 Contencioso Administrativo (que ejercía jurisdicción nacional), análisis que resulta inoficioso, por no gozar del carácter de obligatorio y, por tanto, no ser imperativo para los órganos jurisdiccionales. SEXTO.Aludiendo en particular a la fundamentación del recurso constante en el escrito de interposición del Contralor General del Estado Subrogante, la Sala no puede dejar de observar que la facultad que el artículo 130, numeral 9, de la Carta Fundamental referida atribuye al Congreso Nacional, para enjuiciar políticamente a los funcionarios allí especificados por infracciones constitucionales o legales cometidas en el desempeño del cargo, por su naturaleza, es independiente de la potestad de control conferida a la Contraloría General del Estado; pues se trata de atribuciones independientes: la del H. Congreso Nacional para proceder al enjuiciamiento político de las autoridades mencionadas en el numeral 9 del artículo 130 de la Ley Suprema; y la de la Contraloría General del Estado para controlar los ingresos, egresos, administración y custodia de los bienes públicos. Lo uno no impide lo otro y “si la misma Constitución atribuye a la Contraloría General del Estado la facultad exclusiva de establecer responsabilidades, es obvio que sus actuaciones no dependen ni pueden depender de que se hubiere instaurado o no un enjuiciamiento político”; tanto más que, conforme al artículo 120 de la Carta Magna que se viene citando, no hay dignatario, autoridad, funcionario ni servidor público que por sus actos u omisiones de tal se encuentre exento de responsabilidad. Todo lo anterior lleva a concluir que la Sala del Tribunal de instancia ha infringido los artículos 211, 212 y 272 de la Constitución Política vigente a la fecha de expedición del acto administrativo impugnado; por lo que ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LEYES DE LA REPÚBLICA, la Sala acepta los recursos de casación interpuestos, se 7 casa la sentencia recurrida y se rechaza la demanda. Sin costas. Por renuncia presentada por el titular doctor J.M.O., aceptada por el Pleno en sesión de 2 de febrero de 2011, actúa el doctor C.S.M., de conformidad con el oficio No. 213-SGSLL-2011, suscrito por el señor Presidente de la Corte Nacional de Justicia, Dr. C.R.R..- Notifíquese, publíquese y devuélvase.- ff) D.. F.O.B..- M.Y.A.C.S.M..- Jueces Nacionales y C. respectivamente de la Corte Nacional de Justicia.
Lo que comunico a usted para los fines de ley.
Dra. M. delC.J.O. SECRETARIA RELATORA 8 SECRETARIA RELATORA
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RATIO DECIDENCI"1. En aplicación del principio de jerarquía normativa establecido en la Constitución Política de 1998 (Art. 272), vigente a la fecha de expedición del acto administrativo impugnado (8 de junio de 2001), no es aplicable el artículo 345-A de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control que establece que, de aparecer indicios de responsabilidad de alguno de los funcionarios cuyo juzgamiento corresponda a la Legislatura, el Contralor debe limitarse a participar documentadamente los hechos al Presidente de la República y a referirse a ello en su informe a la Función Legislativa, sin perjuicio del trámite de las demás responsabilidades respecto de otros servidores implicados; pues, de conformidad con la misma Constitución (art. 130 número 9) el Congreso Nacional tiene facultad enjuiciar políticamente entre otros funcionarios, al Procurador General del Estado, por infracciones constitucionales o legales cometidas en el desempeño del cargo; atribución que, por su naturaleza, es independiente de la potestad de control conferida a la Contraloría General del Estado para controlar los ingresos, egresos, administración y custodia de los bienes públicos, así como para establecer responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, en ejercicio de la potestad aludida. Lo uno no impide lo otro, pues la propia Constitución ha previsto que no hay dignatario, autoridad, funcionario ni servidor público que por sus actos u omisiones en ejercicio de sus funciones se encuentre exento de responsabilidad."
