Sentencia nº 0060-2009 de Ex Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008), 11 de Marzo de 2009

RESOLUCION No. 60-09 PONENTE: Dr. M.Y.©pez A. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.de SALA de DE 2009.LO CONTENCIOSO Las 09h30 .

ADMINISTRATIVO.- Quito, a 11 marzo VISTOS: (463-2006) La señora G.M.M.M., interpone recurso de casación respecto de la sentencia expedida el 15 de febrero de 2006, por la Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito, fallo que declara improcedente la demanda planteada contra el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Concedido el recurso y por encontrarse la causa en estado de resolver, se considera: PRIMERO: Esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, avoca conocimiento de la causa y se declara competente para conocer y resolver la presente causa en virtud de lo que dispone el numeral 1 del artÃculo 184 de la Constitución de la República del Ecuador en vigor. En la tramitación de ésta se han observado todas las solemnidades inherentes a esta clase de trámites, por lo que se declara la validez procesal. SEGUNDO: De conformidad con lo previsto en el artÃculo 8 de la Ley de Casación, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia admitió a trámite el recurso de casación interpuesto por los vicios de la causal primera del artÃculo 3 de la Ley de casación, esto es, por aplicación indebida del artÃculo 278 de la Constitución PolÃtica de la República, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y por falta de aplicación del artÃculo 28 de la Ley de Modernización del Estado, numeral 27 del artÃculo 23 de la Constitución PolÃtica de la República; y, 38 y 39 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. TERCERO: El recurso de casación es un recurso extraordinario, de estricto cumplimiento formal, en el cual el recurrente debe determinar con absoluta precisión y claridad las normas de derecho infringidas, asà como la causal o causales que prescribe el artÃculo 3 de la Ley de Casación y, luego, establecer los fundamentos que le inducen a sostener que en la sentencia se han infringido las 1 normas precisadas por dicho recurrente. Cabe resaltar que en el recurso debe existir la necesaria interconexión entre las causales y la determinación de las normas jurÃdicas violadas, por lo que no basta enunciar que el fallo de instancia ha transgredido una o muchas disposiciones legales; y que se halla incurso en una o varias de las causales de casación, sino que, para que el recurso de casación prospere, es indispensable que se realice una exposición concreta de los fundamentos en que éste se apoya, y que, una por una, se vayan desarrollando las causales del artÃculo 3 de la Ley de Casación que se hayan invocado, correlacionándolas con las normas o los precedentes jurisprudenciales obligatorios que se hayan precisado y con los considere enunciados del fallo objeto del recurso en los que el recurrente que se hayan infringido tales preceptos.- CUARTO: G.M.M.M. demanda al Director General y Subdirector de Recursos Humanos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS, e impugna el acto administrativo contenido en el oficio número 2000121-10236-AJ de 17 de noviembre de 2003, mediante el cual se le niega su petición que presentó con la finalidad de que se haga efectivo su derecho a la reliquidación determinada en la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público; dice la recurrente que dicho acto administrativo le fue notificado el 9 de febrero de 2004, esto es, cuando habÃa transcurrido el término previsto en la Ley de Modernización del Estado y se habÃa producido en su favor el silencio administrativo.- Solicita que en sentencia se declare que su petición de reliquidación ha sido aceptada tácitamente y por tanto se ordene la reliquidación; o, subsidiariamente se declare ilegal el acto administrativo impugnado y se disponga la reliquidación y pago de la diferencia de la indemnización reclamada. El 15 de febrero de 2006, la Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito, declara improcedente la demanda presentada por G.M.M.M. bajo el argumento que el Tribunal Constitucional declaró la 2 inconstitucionalidad de la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público de modo que, al haberse presentado la demanda de la presente causa el 12 de abril de 2004, según la razón actuarial que corre a fs 11vta., lo que equivale a que dicha demanda se presentó cuando la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa habÃa sido excluida del contexto jurÃdico nacional por inconstitucional, cuando el Tribunal Constitucional ya habÃa emitido la resolución número 040-2003-TC ( 3 de diciembre de 2003) en la que declara la inconstitucionalidad del inciso segundo de la Tercera Disposición Transitoria de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público. La recurrente G.M.M.M. interpone recurso de casación basada en la disposición constante el artÃculo 28 de la Ley de Modernización del Estado. QUINTO: En la especie, corresponde examinar si el derecho subjetivo que se alega y, especialmente, la indemnización que se reclama fue anterior o posterior a la fecha en la que se publicó en el Registro Oficial la resolución del Tribunal Constitucional en la que éste declaraba “la inconstitucionalidad por razones de forma del inciso segundo de tercera disposición transitoria de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa…” (Registro Oficial número 224, de 3 de diciembre de 2003).- Está claro que el derecho subjetivo a pedir la reliquidación de valores económicos surgió con la reforma introducida a la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público (LOSCCA), publicada el 06 de octubre de 2003 (Registro Oficial número 184, suplemento). De lo expuesto se concluye lo siguiente: la presente acción se inicia el 6 de abril de 2004, conforme la razón actuarial que consta del proceso, la cual se encuentra sustentada en el segundo inciso de la Tercera Disposición Transitoria de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa publicada en el Suplemento del Registro Oficial número 184 de 6 de 3 octubre de 2003 que dice: “ Los empleados públicos que, habiendo laborado en una entidad pública más de diez años, fueron liquidados después de haber entrado en vigencia la Ley de Modernización del Estado, como consecuencia de haberse suprimido la partida, renunciado voluntariamente o por separado por cualquier modalidad establecida en la Ley de Modernización del Estado, tendrán derecho a ejercer las respectivas acciones administrativas y judiciales para ser liquidados en función de las indemnizaciones vigentes en las instituciones en las que laboraron a enero de 1998, según las disponibilidades presupuestarias existentes. Los ex empleados públicos podrán ejercer estas acciones en no más de seis meses a partir de la vigencia de esta Ley”. Ante lo anotado, es preciso elucidar lo siguiente: Es conocido que el principio de la irretroactividad es aceptado por nuestro ordenamiento jurÃdico como regla general, igual que en la mayorÃa de las legislaciones. En materia constitucional, también prima el carácter no retroactivo de los fallos que expide el órgano de control, el Tribunal Constitucional. Y dichas resoluciones tienen vigencia a partir de la fecha de su publicación en el Registro Oficial. Sobre estos puntos no hay controversia.- En dicha Disposición Transitoria Tercera, inciso segundo, introducida en la LOSCCA, se establece que los ex empleados públicos “tendrán derecho a ejercer las respectivas acciones administrativas y judiciales para ser reliquidados…” Si la demanda, es decir, la acción judicial, fue posterior al dictamen del Tribunal Constitucional, tal situación generó, per se una acción infundada carente de eficacia legal e ilegÃtima frente a un derecho inexistente, motivo por el cual, la reclamación contra el objeto de la acción no produce eficacia (A. ictus.). SEXTO: En lo que respecta a la alegación que hace la casacionista acerca del silencio administrativo previsto en el artÃculo 28 de la Ley de Modernización del Estado, esta S. ha señalado reiteradamente (entre otras las resoluciones números 480-2007, de 30 de noviembre de 2007, expedida en el juicio 121-2006, propuesto por S.O. c. Dirección Nacional de Cooperativas; 406-2007, de 16 de noviembre de 2007, expedida 4 en el juicio 71-2005, propuesto por López Yánez c. Presidente de la República; 4142007, de 02 de octubre de 2007, expedida en el juicio 19-2005, propuesto por H.M. c. Municipalidad de Cuenca; 01-2007, de 12 de enero de 2007, expedida en el juicio 145-2004, propuesto por Chávez P. c. Municipalidad de S.A.; 3782006 de 30 de noviembre de 2006, expedida en el juicio 37-2004, propuesto por B.A. c. Estado Ecuatoriano): 1) Efectos principales del silencio administrativo positivo en el Ecuador: De conformidad con el artÃculo 28 de la Ley de Modernización del Estado, el efecto principal del silencio administrativo consiste en dar origen a un acto administrativo presunto y autónomo, con el que se atiende positivamente lo solicitado por el administrado. El acto administrativo presunto derivado de la omisión de la Administración Pública se ha de presumir legÃtimo y ejecutivo, como cualquier otro acto administrativo (expreso), salvo que se trate de un acto administrativo irregular, circunstancia en la que la presunción de legitimidad se desvanece por la existencia de vicios inconvalidables. Dicho de otro modo, aunque la regla general consiste en que un acto administrativo presunto, derivado del silencio administrativo es legÃtimo y ejecutivo, existen actos administrativos presuntos derivados del silencio administrativo que por contener vicios inconvalidables, no pueden ser ejecutados, por ilegÃtimos.- La consecuencia de que un acto administrativo presunto, derivado del silencio administrativo, se presuma legÃtimo y ejecutivo es que los actos administrativos ulteriores no pueden modificar o ser útiles para extinguir el acto administrativo presunto, que es regular y del que se han generado derechos, si no han operado el mecanismo de la declaratoria de lesividad y el ejercicio de la acción de lesividad, según el régimen jurÃdico vigente. La revocatoria del acto administrativo presunto, siguiendo el procedimiento y dentro de los términos previstos en la Ley, sólo será posible si es que la ejecución del acto administrativo no ha sido ya solicitada.Además, otro efecto, derivado de la naturaleza de todo acto administrativo legÃtimo, es su ejecutividad, de tal forma que el administrado podrá, desde el dÃa siguiente a la 5 fecha de vencimiento del término que la autoridad tuvo para resolver la petición, acudir a los Tribunales Distritales para hacer efectivo (ejecutar) el contenido del acto administrativo presunto a través de pretensiones de orden material, siguiendo para el efecto las reglas sobre la caducidad del derecho para demandar.- Finalmente, se generan, junto con el silencio administrativo, otros efectos colaterales de origen legal, sobre los que los Tribunales Distritales deben pronunciarse, pese a que no exista petición alguna al respecto, esto es, sobre las sanciones de orden administrativo que el artÃculo 28 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada prevé en el caso de infracciones al derecho de petición. Estas sanciones administrativas son independientes de la responsabilidad que individualmente se atribuya, a través de los medios de control y los procesos judiciales correspondientes, a los funcionarios públicos, por los eventuales perjuicios económicos que se ocasionaren al Estado, por falta de diligencia de aquéllos en el ejercicio de sus funciones.- 2) Requisitos materiales del acto administrativo presunto derivado del silencio administrativo: Se ha señalado que para la intervención de los Tribunales Distritales dirigida a hacer efectivos los actos administrativos presuntos, derivados del silencio administrativo con efectos positivos, se ha de cuidar que se cumplan determinados requisitos formales y sustanciales. En lo que respecta a los requisitos sustanciales, el acto administrativo presunto, que se derive del silencio administrativo, debe ser un acto administrativo regular. Siguiendo la concepción de los actos administrativos regulares, afianzada en la doctrina y la legislación comparada, entendemos por acto administrativo regular aquél merecedor de la protección jurÃdica que se desprende de la presunción de legitimidad por no contener vicios inconvalidables, que ordinariamente se han de presentar de manera manifiesta. Por exclusión, son actos administrativos regulares aquellos respecto de los cuales no se puede sostener una causa de nulidad prevista en la Ley. En este sentido y a manera de ejemplo, no son regulares, los actos administrativos presuntos 6 derivados del silencio administrativo que se entenderÃan expedidos por autoridad incompetente o aquéllos cuyo contenido se encuentra expresamente prohibido en la Ley. El sentido de la revisión de este requisito material se justifica por la aplicación del régimen jurÃdico de la extinción de los actos administrativos en razón de su legitimidad. En efecto, sin perjuicio de la intervención de los Tribunales Distritales en la materia, la Administración, en ejercicio de su potestad de autotutela, es competente para dejar sin efecto cualquier acto administrativo nulo de pleno derecho (actos irregulares), expreso o presunto, aún cuando de éste se pueda sostener que se han generado derechos para el administrado, pues, es evidente que los actos nulos de pleno derecho no se pueden consentir, porque afectan el orden público, algo que trasciende al mero interés del destinatario del acto administrativo. AsÃ, en lo que respecta a los actos administrativos presuntos derivados del silencio administrativo con efectos positivos, no se puede sostener razonablemente que la omisión de la Administración pueda trasformar lo que originalmente es ilÃcito en lÃcito. Por el contrario, un acto administrativo regular del que se desprenden derechos, explÃcito o presunto, aún cuando se pueda sostener que contiene un vicio que no entraña su nulidad de pleno derecho, no puede ser extinguido en la misma sede administrativa y, para ello, el ordenamiento jurÃdico ha dispuesto el mecanismo de la declaratoria y acción de lesividad. En tal sentido, si un acto administrativo, explÃcito o presunto, es nulo de pleno derecho, la intervención de los Tribunales Distritales no puede dar valor a lo que nunca lo tuvo. Ahora bien, para que un acto administrativo, explÃcito o presunto, sea irregular, el vicio que entraña su nulidad de pleno derecho ha de ser manifiesto, evidente, pues no puede exigÃrsele a los Tribunales Distritales que sustituyan en el ejercicio de sus competencias a la Administración o remedien su torpeza. Tampoco es posible que los Tribunales Distritales, a cuenta de verificar la validez del acto administrativo cuya ejecución se busca, modifiquen la naturaleza del proceso instaurado, convirtiéndolo en uno de conocimiento, cuando la materia es simplemente 7 la ejecución del contenido del acto administrativo presunto. Por ello, en lo que corresponde a la revisión de los requisitos sustanciales del acto administrativo presunto, lo que les corresponderÃa a los Tribunales Distritales es verificar la regularidad del acto en función de las razones de orden jurÃdico (no las razones fácticas que debieron ser revisadas en sede administrativa) que constan en la petición del administrado, de la que se argumenta se ha desprendido el acto administrativo presunto cuya ejecución se busca. Esto se justifica por el hecho de que el contenido del acto administrativo presunto no es otra cosa que el contenido de la petición del administrado que ha dejado de atenderse oportunamente, de la que se destacan sus fundamentos jurÃdicos y fácticos. De los primeros, se ha de derivar la cobertura legal para pedir lo que efectivamente se pide.3) Requisitos formales para la procedencia de la ejecución de un acto administrativo presunto regular: En lo que dice relación con los requisitos formales para la intervención de los Tribunales Distritales en la ejecución de los actos administrativos presuntos derivados del silencio administrativo, ya desde el 18 de agosto del 2000, fecha de publicación, en el Suplemento del Registro Oficial número 144, del Decreto Ley 2000-1, el instrumento previsto en el ordenamiento jurÃdico (artÃculo 28 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada) para hacer posible el ejercicio de los derechos que se desprendan de los actos administrativos presuntos, consistió en el certificado otorgado por la autoridad omisa acerca de la fecha de vencimiento del término. Como, evidentemente, era poco probable que la autoridad emitiera el certificado referido, pese a la prevención de que serÃa destituida, esta Corte consideró que bastaba, para acudir a los Tribunales Distritales y hacer efectivo el contenido de los actos administrativos presuntos, la constancia de que este certificado fue solicitado a la autoridad omisa y que, ante un muy posible caso de que este certificado no fuere emitido dentro del término para atender estas peticiones (15 dÃas) o que su contenido no sea el previsto en la norma, 8 se acuda a los jueces para hacer este mismo requerimiento por vÃa judicial. De tal forma que quien quiere conseguir, a través de la intervención de los Tribunales Distritales, una actuación material de la Administración fundada en los hechos, derechos o prestaciones declarados, reconocidos o admitidos, según fuere el caso, en un acto administrativo presunto, requiere justificar, en el proceso, que ha efectuado estas diligencias en sede administrativa y judicial, aunque no hayan sido atendidas por la Administración. Se debe hacer notar que es usual que la Administración, en lugar de señalar una fecha en la que venció el término para resolver las peticiones de los Administrados, efectúe alegaciones de variada Ãndole; este hecho es irrelevante a efectos de la constatación del requisito formal, que tiene sentido si se considera que es el medio idóneo para determinar con nitidez la petición respecto de la cual se sostiene, en el proceso, que se ha generado los efectos del silencio administrativo.- 4) Competencia, trámite, caducidad del derecho a demandar.- En lo que respecta a la competencia de los Tribunales Distritales para conocer de las acciones dirigidas a conseguir la ejecución de los actos administrativos presuntos regulares, derivados del silencio de la Administración Pública, aquélla se desprende de los artÃculos 28 y 38 de la Ley de Modernización. En efecto, el artÃculo 38 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, en la redacción constante en el artÃculo 1 de la Ley 2001-56, publicada en el Registro Oficial número 483, de 28 de diciembre de 2001, señala: “Los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y de lo F., dentro de la esfera de su competencia, conocerán y resolverán de todas las demandas y recursos derivados de actos, contratos, hechos administrativos, y reglamentos expedidos, suscritos o producidos por las entidades del sector público. El administrado afectado presentará su demanda o recurso ante el tribunal que ejerce jurisdicción en el lugar de su domicilio. El procedimiento será el previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa o Código T., en su caso. No se exigirá como requisito previo 9 para iniciar cualquier acción judicial contra las entidades del sector público la proposición del reclamo y agotamiento en la vÃa administrativa. Empero, de iniciarse cualquier acción judicial contra alguna institución del sector público, quedará insubsistente todo reclamo que sobre el mismo asunto se haya propuesto por la vÃa administrativa”. La interpretación de esta norma no ofrece mayor dificultad. En efecto, en razón de la materia, los procesos de ejecución, esto es, los dirigidos a conseguir la realización material de los actos administrativos presuntos regulares se ubican en el conjunto de los “actos… producidos por entidades públicas” previstos en la norma.- En lo que respecta al sujeto pasivo de la relación jurÃdica procesal, las acciones de ejecución de actos administrativos presuntos se dirigen contra una institución pública de aquéllas previstas en el artÃculo 118 de la Constitución PolÃtica, por lo que la aplicación de la norma no ofrece ninguna controversia.- En lo que respecta a la competencia en razón del territorio, el artÃculo 38 ibidem señala que es competente el Tribunal Distrital del domicilio del actor. De manera general, la aplicación de esta norma no tiene por qué suponer dificultades, salvo cuando se trata de una demanda en la que intervienen varios actores, con domicilios distintos. En este caso, el problema, con base en los principios de economÃa procesal y de concentración, previstos en los artÃculos 193 y 194 de la Constitución PolÃtica de 1998, se soluciona con la determinación del domicilio de quien comparece en representación de los actores. No serÃa lÃcito, por tanto, entender que la norma limita la posibilidad de que actúen, por idéntica causa, con idéntico objeto, sujetos diversos, con domicilios distintos. De tal forma que la competencia del Tribunal Distrital se ha de determinar en función del domicilio del procurador común, en caso de un litis consorcio activo, del procurador judicial o, en general, de quien comparece en representación de los derechos de todos los demandantes, debidamente legitimado. Este criterio es aplicable no sólo en tratándose de acciones de ejecución, en las que se puede considerar equivocadamente, y en aplicación del régimen previsto en el Código de 10 Procedimiento Civil, cierta concurrencia en razón del lugar en que deben ejecutarse los actos administrativos presuntos o cualquier otro, sino en todos los casos en que se requiera aplicar el artÃculo 38 de la Ley de Modernización del Estado, norma que define la competencia atendiendo el territorio.- En lo que respecta al trámite, el mismo artÃculo 38 ibidem señala que el trámite que debe darse a cualquier demanda dirigida contra las instituciones públicas, por actos producidos por ellas, es el previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, por lo que, aún cuando se trate de una acción de ejecución, el trámite es el mismo aplicable a los recursos subjetivo y objetivo, previstos en la referida Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Finalmente, el asunto de la caducidad del derecho a demandar, esto es, la extinción del derecho de acción en razón del transcurso del tiempo, esta S. ha señalado que la fecha de inicio a efectos del cómputo de los términos para determinar la caducidad del derecho de acción, en los casos en que el administrado busca hacer efectivo (ejecutar) el acto administrativo presunto derivado del silencio administrativo con efectos positivos, serÃa, por regla general, el dÃa siguiente a la fecha en que se habrÃa producido el acto administrativo presunto cuya ejecución se busca en sede judicial, sin perjuicio de que se hubiese procurado la ejecución del referido acto administrativo presunto en sede administrativa. La única excepción a la regla consistirÃa en la impugnación de un acto administrativo expreso o un hecho administrativo que afecten el contenido del acto administrativo presunto si éste es meramente declarativo, en cuyo caso se seguirá la regla de caducidad para los actos administrativos notificados o los hechos administrativos, según sea el supuesto, porque la “impugnación” de estos actos o hechos serÃa, en estricto sentido, la materia de la litis. Finalmente, los términos para que opere la caducidad, actualmente vigentes, son de 90 dÃas para el caso del recurso de plena jurisdicción referido a un acto administrativo notificado (esto es, un acto administrativo expreso); tres años para las materias propias del recurso objetivo; y, cinco años para el caso de controversias relacionadas con contratos y cualquier otra 11 materia no prevista en los supuestos anteriores, en cuyo conjunto se encuentran los actos administrativos presuntos y los hechos administrativos.- 5) El rol de los sujetos procesales en un proceso de ejecución de los actos administrativos presuntos: Se ha señalado, adicionalmente, que, perfilados los requisitos sustanciales y formales para que el silencio administrativo surta los efectos señalados en la Ley y aquellos colaterales, es conveniente abundar sobre el papel de los sujetos principales en el proceso de ejecución del contenido del acto administrativo presunto. En primer lugar, el actor deberá justificar, en el proceso, una petición debidamente fundamentada en el derecho y los hechos, que hubiere cursado a una determinada autoridad administrativa competente para resolver sobre lo solicitado, y el haber efectuado las diligencias en sede administrativa y judicial para obtener el certificado en el que conste el vencimiento del plazo. Las pretensiones del actor, en su demanda, deben ser de orden material y vinculadas indefectiblemente con el contenido del acto administrativo presunto que se espera ejecutar. El demandado, dentro del proceso de ejecución, podrá proponer como defensas y excepciones aquéllas propias de todo proceso de ejecución, esto es, las de orden procesal, las referidas a los requisitos sustanciales y formales antes señalados, o bien, aquéllas relacionadas con las actuaciones de la Administración con las que ya se ha satisfecho las pretensiones del actor. En este aspecto, es fundamental aclarar que el ejercicio del derecho de contradicción del demandado tiene que estar vinculado con la naturaleza del proceso, que es de ejecución, por lo que no tendrÃa sentido plantear como defensas o excepciones los temas que tuvieron que ser dilucidados a través de un acto administrativo explÃcito que hubiese dado fin al procedimiento administrativo desencadenado a través de la petición del administrado. La prueba, evidentemente, debe estar ligada a los hechos que pueden ser materia de la demanda y de la contestación a la demanda, según queda señalado; una prueba de diversa Ãndole es absolutamente impertinente y debe ser rechazada en cuanto se la solicite, con el objeto de no desnaturalizar el proceso de 12 ejecución.- Finalmente, el juzgador está en la obligación de: verificar el cumplimiento de los requisitos sustanciales y formales descritos precedentemente, como si se tratase de la calificación de un tÃtulo y una obligación ejecutiva (que no lo son) en un juicio ejecutivo, analizar las defensas y excepciones propuestas por el demandado en relación con el proceso y con la sustancia del proceso de ejecución; y, finalmente, ha de arribar a su resolución admitiendo las pretensiones de actuación material del actor o rechazándolas si las encuentra insustentadas en el acto administrativo presunto o si encuentra que alguna de las defensas o excepciones del demandado están fundadas en Derecho y en los hechos, situaciones que no se han configurado en la reclamación que motivó la presente causa. En el caso, pese a la claridad de la pretensión de la actora consignada en su demanda, no se aprecia, en el proceso, el cumplimiento de los requisitos formales señalados, lo que hace innecesaria cualquier otra consideración en relación con los requisitos sustanciales del acto administrativo presunto, para que pueda ser considerado regular y, por tanto, ejecutable, según lo solicitado en el libelo inicial. Por las consideraciones que anteceden, y sin que sea necesario el análisis de otros aspectos, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCION Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, se rechaza el recurso de casación intentado por la señora G.M.M.M..- Sin costas.NotifÃquese, publÃquese y devuélvase.- ff) D.. J.M.O.³Ã±ez.- F.O.³Ã±ez B..- M.Y.©pez A..- Jueces Nacionales. Lo que comunico a usted para los fines de ley.

Dra. MarÃa del C.J.¡come O. SECRETARIA RELATORA 13 14 a del C.J.¡come O. SECRETARIA RELATORA

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RATIO DECIDENCI"1. 1. El principal efecto del silencio administrativo consiste en dar origen a un acto administrativo presunto y autónomo, con el que se atiende positivamente lo solicitado por el administrado y se lo presume legÃtimo y ejecutivo, salvo que se trate de un acto administrativo irregular, en cuya circunstancia la presunción de legitimidad se desvanece por la existencia de vicios inconvalidables.- Otro efecto derivado de la naturaleza de todo acto administrativo legÃtimo es su ejecutividad, por lo que el administrado podrá, desde el dÃa siguiente al vencimiento del término que la autoridad tuvo para resolver su petición, acudir a los tribunales distritales para hacer efectivo el contenido del acto administrativo presunto a través de pretensiones de orden material, atendiendo las reglas sobre la caducidad del derecho para demandar.- Con el silencio administrativo se generan otros efectos colaterales de origen legal sobre los que el órgano judicial debe pronunciarse, aunque no exista petición alguna al respecto, como son las sanciones administrativas por infracción al derecho de petición, previstas en el Ley de Modernización del Estado, que son independientes de la responsabilidad que individualmente se atribuya a los funcionarios públicos por los eventuales perjuicios económicos que ocasionen al Estado por su falta de diligencia en el ejercicio de sus funciones. 2. Requisitos materiales del acto administrativo presunto: Debe ser un acto administrativo regular, es decir aquel merecedor de la protección jurÃdica que se desprende de la presunción de legitimidad por no contener vicios inconvalidables, respecto de los cuales no se puede sostener una causa de nulidad; por ejemplo, no son regulares los actos administrativos presuntos derivados del silencio administrativo, que han sido expedidos por autoridad incompetente o cuyo contenido se encuentra expresamente prohibido por la ley. La revisión de este requisito se justifica por la aplicación del régimen jurÃdico de la extinción de los actos administrativos en razón de su legitimidad.- La administración en ejercicio de su potestad de autotutela puede dejar sin efecto cualquier acto administrativo nulo de pleno derecho, expreso o presunto, aun cuando de éste se pueda sostener que haya generado derechos al administrado, pues es evidente que los actos nulos de pleno derecho no se pueden consentir porque afectan el orden público, algo que trasciende al mero interés de su destinatario. AsÃ, en lo que respecta a los actos administrativos presuntos derivados del silencio administrativo positivo, no se puede sostener, razonablemente que la omisión de la administración pueda transformar lo que originalmente es ilÃcito, en lÃcito. Por el contrario, un acto administrativo regular, explÃcito o presunto, del que se desprenden derechos, aun cuando pueda contener un vicio que no entrañe su nulidad de pleno derecho, no puede ser extinguido en sede administrativa y, para ello el ordenamiento jurÃdico ha dispuesto la declaratoria y acción de lesividad. En tal sentido, si un acto administrativo, explÃcito o presunto, es nulo de pleno derecho, la intervención de los tribunales distritales no puede dar valor a lo que nunca lo tuvo. Tampoco es posible que estos tribunales a cuenta de verificar la validez del acto administrativo cuya ejecución se busca, modifiquen la naturaleza del proceso instaurado, convirtiéndolo en uno de conocimiento, cuando la materia es simplemente de ejecución de su contenido. 3. Requisitos formales para la procedencia de la ejecución de un acto administrativo presunto regular. De conformidad con la Ley de Modernización del Estado, el requisito para hacer efectivo el contenido del acto administrativo presunto es el certificado otorgado por la autoridad omisa. respecto de la fecha de vencimiento del término. Al considerar que es poco probable el otorgamiento de este certificado, se estimó que bastaba la constancia de que se solicitó dicho certificado y, luego por el evento de que no se confiera en el término de 15 dÃas o que su contenido no sea el previsto en la Ley de la referencia, debe efectuarse el requerimiento judicial. Lo que en definitiva se requiere es justificar en el proceso que se han efectuado estas diligencias en sede administrativa y judicial, aunque no hayan sido atendidas por la Administración. 4. Competencia, trámite, caducidad del derecho a demandar. De conformidad con lo dispuesto en los artÃculos 28 y 38 de la Ley de Modernización del Estado, el tribunas distrital de lo contencioso administrativo del domicilio del administrado afectado tiene competencia para conocer las acciones dirigidas a conseguir la ejecución de los actos administrativos presuntos regulares derivados del silencio administrativo de la administración pública, en tanto que el sujeto pasivo de la relación jurÃdica puede ser cualquiera de las instituciones del Estado previstas en la Constitución. Cuanto son varios actores con domicilios distintos se considerará el domicilio del procurador común o de quien comparece en representación de los derechos de todos los demandantes.- El trámite es el que prevé la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.- El término para deducir las acciones es de 90 dÃas tratándose del recurso de plena jurisdicción o subjetivo; 3 años para las materias propias del recurso objetivo y 5 años para las controversias relacionadas con contratos y cualquier otra materia no prevista en los supuestos anteriores. El juzgador está en la obligación de verificar el cumplimiento de los requisitos materiales y formales del acto administrativo presunto para que pueda ser considerado regular y, en consecuencia, ejecutable."