Sentencia nº 0176-2009 de Ex Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008), 26 de Mayo de 2009
| Número de sentencia | 0176-2009 |
| Número de expediente | 0006-2008 |
| Fecha | 26 Mayo 2009 |
| Número de resolución | 0176-2009 |
Resolución No. 176-09 Ponente: Dr. J.M.O. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 26 de mayo de 2009; las 09h00. VISTOS:
(06-2008) El recurso de casación que consta de fojas 208 a 212 del proceso, interpuesto por el doctor L.J.G., Director Nacional de Patrocinio y delegado del Procurador General del Estado, respecto de la sentencia de mayoría expedida el 03 de octubre de 2007, por la Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito, dentro del juicio que sigue L. delP.J.C. contra el Rector de la Unidad Educativa Experimental Teodoro Gómez de la Torre, el Procurador General del Estado y el Ministro de Educación y Cultura; fallo que “acepta la demanda, declara ilegal y nulo el acto administrativo impugnado y dispone se reintegre a la actora al cargo que ocupaba, dentro del término de cinco días; y se le pague, en el término de quince días, las remuneraciones que ha dejado de percibir a partir de la fecha de su destitución hasta su efectivo reintegro”. La entidad recurrente fundamenta su recurso en la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación y sostiene que en el fallo objeto del presente recurso se registra falta de aplicación de los artículos: 123 de la Constitución Política del Estado de 1998; 26, literal i) y 49 literal i) de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa; así como indebida aplicación del artículo 39 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. En providencia de 02 de octubre de 2008, a las 10h30, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, ha concedido el recurso y sometido el caso a resolución de ésta S., la cual con su actual conformación, avoca conocimiento de la presente causa y para resolver considera: PRIMERO: La Sala de lo Contencioso Administrativo 1 de la Corte Nacional de Justicia es competente para conocer y resolver los recursos de casación que se interponen contra las sentencias o autos de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 184 de la Constitución de la República del Ecuador y la Ley de Casación.- SEGUNDO: Se ha agotado el trámite establecido por la Ley para esta clase de recursos, sin que exista nulidad alguna que declarar.- TERCERO: El representante de la entidad recurrente acusa la infracción del artículo 39 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, y afirma que los jueces autores del fallo de mayoría, declararon equivocadamente la nulidad del acto administrativo por “una supuesta falta de competencia tanto del Consejo Directivo como del Rector de la Unidad Educativa para establecer responsabilidades administrativas, civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, pues el organismo competente para tal efecto, según señalan en la sentencia, es la Contraloría General del Estado...” dice también que “…como queda demostrado, hubo el debido proceso y obviamente que en tratándose de destitución de cargo público la autoridad facultada para dicho efecto es la autoridad nominadora, que para el caso en cuestión es el Rector del Plantel…” Consta en el proceso, la Acción de Personal No. 19, con vigencia desde el 01 de octubre de 2003, por la cual L.J.C. quien desempeña la función de Colectora, es ubicada en el puesto de Técnico B, correspondiente a la escala de remuneraciones de la categoría 6, con una remuneración unificada de $ 466 dólares, conforme al Distributivo de Sueldos aprobado por el Ministerio de Economía y Finanzas (fs. 159 del expediente). No obstante, la actora, valiéndose de su cargo como responsable del manejo económico financiero de la Unidad Educativa Teodoro Gómez de la Torre, procedió a fijarse y cobrar una remuneración correspondiente al puesto de 2 Profesional 3, de la escala 10, con un sueldo de $ 689 dólares, percibiendo un sueldo que no le correspondía según su escala de remuneración, por tanto, sin respaldo legal y sin financiamiento presupuestario, valores que fueron indebidamente cobrados desde octubre de 2003 a diciembre de 2005. A fin de investigar esta conducta irregular, el Rector de la referida Unidad Educativa solicitó al Jefe de Recursos Humanos el inicio de un sumario administrativo en contra de L.J., mismo que contó con el informe previo de procedencia de dicha Jefatura (fs. 2 y vta. de dicho expediente). Dicho procedimiento disciplinario se notificó a la administrada para que ejerza su derecho de defensa, que efectivamente se cumplió. Finalmente, la investigación administrativa resultó con la destitución de la actora por su conducta reprochable. La actora impugnó el acto administrativo sancionatorio, pues, considera que el Rector de la Unidad Educativa Experimental Teodoro Gómez de la Torre carece de competencia para conocer la falta de que se le acusa, esto es, el hecho de que la Colectora, actora en este juicio, ha cobrado indebidamente un valor superior de remuneración mensual, distinto al que le correspondía con relación a su categoría salarial, afirma que el juzgamiento administrativo a cargo del Rector ha vulnerado el principio del “juez” natural en razón de la materia, por cuanto la existencia de “cobros indebidos” constituye un hecho que debe ser determinado por el tipo de responsabilidad civil culposa con potestad exclusiva para resolver de la Contraloría General del Estado y no de la autoridad disciplinaria, tal como lo asegura en su demanda (fs. 6 vta.). El problema jurídico que plantea la defensa de la actora es la invasión por parte de la autoridad disciplinaria en las competencias exclusivas de la Contraloría General del Estado. Al efecto, esta S. considera que no existe tal incursión por cuanto la autoridad nominadora en ejercicio de la facultad disciplinaria, en 3 este caso, examinó la conducta arbitraria de la servidora pública que en ejercicio de sus funciones realizó un inadecuado uso de fondos públicos en su beneficio, siendo éste, el régimen disciplinario en materia de recursos humanos, un ámbito diferente al de la determinación de responsabilidades administrativas y civiles culposas en el uso de recursos públicos, a cargo de la Contraloría General del Estado, por lo que no se vulnera el principio del “juez” natural. Al respecto es preciso señalar que se trata de dos regimenes distintos: por un lado se encuentra el régimen disciplinario interno o funcional en materia de recursos humanos, cuya competencia la ejerce la autoridad nominadora de la Institución; y, por otra parte, el régimen patrimonial de responsabilidades administrativa y civil culposa, en materia de cuentas publicas, cuyo conocimiento le corresponde a la Contraloría General del Estado; siendo que, en este caso, existe concurrencia de competencias administrativas, funcional y patrimonial, por la conducta controvertida de la actora, L.J.. Por lo tanto, la circunstancia de que se investigue por el mismo hecho a un funcionario: disciplinariamente para mantener un orden interno y ante la Contraloría General del Estado para el establecimiento de otro tipo de responsabilidades, no vulnera el principio del “juez” natural, dado que un mismo supuesto fáctico puede generar que se adelanten múltiples procesos por autoridades distintas, esta situación se contempla expresamente en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, que expresa “Responsabilidad administrativa.- El servidor público que incumpliere sus obligaciones o contraviniere las disposiciones de esta Ley, sus reglamentos y leyes conexas, incurrirá en responsabilidad administrativa que será sancionada disciplinariamente, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que pudiere originar el mismo hecho”. (énfasis de la Sala). Por consiguiente, el que la 4 conducta indebida de la señora L. delP.J.C. haya sido objeto de juzgamiento por la autoridad disciplinaria, no implica ni impide que también sea investigada o que quede supeditada a la investigación de la Contraloría General del Estado para determinar las responsabilidades administrativas y civiles culposas e incluso indicios de responsabilidad penal, al tratarse de acciones cuya naturaleza y objeto son diversos. En otras palabras, es evidente que los jueces de mayoría, erraron en la aplicación del artículo 39 de la Ley de la Contraloría General del Estado, al fundamentar en esta norma, un hecho insólito, la falta de competencia del Rector para ejercer la potestad sancionadora que es efecto del régimen disciplinario interno, pues, queda claro que su actuación no configura una invasión del poder administrador en la órbita de las atribuciones de la Contraloría General del Estado, órgano de control al que queda reservado, la determinación en cada caso de violación de las normas relacionadas con las cuentas públicas, y todo lo relacionado con la imputabilidad, culpabilidad y hasta justificación de estas, frente a la ley penal.CUARTO: Ahora bien, en este caso en particular, la infracción de la norma referida no cambia los efectos de la sentencia, pues, en el considerando noveno del fallo de mayoría, también se declaró la nulidad del acto administrativo impugnado por vicios en la motivación. Al examinar la acción de personal mediante la cual se destituyó a la actora se puede comprobar que las normas invocadas como infringidas “literales a), f) y h) del Art. 24, literal i) del Art. 26 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público, en concordancia con lo que disponen los Arts. 120, 121 inciso primero y 123 inciso segundo de la Constitución Política de la República del Ecuador…” (fs. 5), consagran prohibiciones legales para los servidores públicos, las mismas que no 5 constituyen causales de destitución conforme al artículo 49 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, indebida motivación del acto administrativo que constituye un gravísimo error de la autoridad nominadora que ejerció la potestad disciplinaria, asunto que, sin embargo, no puede ser corregido en vía judicial. En este sentido, es necesario precisar que la indebida actuación jurídica en el juzgamiento administrativo, competencia del doctor R.T.A., Rector de la Unidad Educativa Experimental T.G. de la Torre, ha provocado los vicios de nulidad del acto administrativo que se impugna, con todos los efectos que derivan; esto es, el reintegro de la actora y el pago de las remuneraciones que dejó de percibir; y, por otro lado, ha dejado pasar la oportunidad de sancionar disciplinariamente a una funcionaria que por los hechos que se le acusan ha incurrido en una grave falta administrativa disciplinaria.- QUINTO: Respecto a la infracción de los artículos 123 de la Constitución Política del Estado de 1998; 26, literal i); y, 49 literal i) de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, las dos primeras disposiciones jurídicas relacionadas con la noción de conflicto de intereses, determinan la prohibición de que el funcionario público actué en los casos en que sus intereses entren en conflicto con los del organismo o entidad a los que preste sus servicios, como se analizó en el considerando precedente, las referidas normas que establecen prohibiciones no configuran ipso facto causales de destitución, pues, no se encuentran enumeradas expresamente en el artículo 49 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, por lo tanto, no pueden ser invocadas como faltas sujetas a destitución en garantía del principio de legalidad. Por otra parte, respecto a la falta de aplicación del artículo 49, literal i), que determina entre las causales de destitución el incumplimiento de los deberes impuestos a los funcionarios públicos, este no 6 fue considerado como fundamento jurídico para la imposición de la resolución sancionatoria que se impugna, como se puede constatar a fojas 5 del proceso, y como se ha insistido en este fallo, la indebida actuación de la autoridad que ejerció la potestad disciplinaria no puede ser corregida en vía judicial. Por lo que se rechaza la infracción de los artículos mencionados.- No obstante lo anterior, esta S. tiene la obligación de aclarar que el defecto de motivación del acto administrativo impugnado no excusa a la actora, L. delP.J.C. de su responsabilidad por la conducta irregular que se le acusa; es decir, la apropiación indebida de recursos públicos, hechos éstos que están consumados, por lo cual su actuación debe ser investigada para determinar las responsabilidades administrativas y civiles culposas, e incluso, indicios de responsabilidad penal. Al respecto, consta de fojas 170 a 173, el examen especial financiero a las cuentas de la Unidad Educativa Fiscal Experimental T.G. de la Torre, de la ciudad de I., por el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2000 y el 31 de marzo de 2005, documento suscrito por el Director Regional 7 de la Contraloría General del Estado, que el párrafo titulado “Remuneraciones pagadas en exceso a la Colectora y C., sin respaldo legal”, señala que del análisis a las remuneraciones “se comprobó que la Colectora y contadora cobraron en exceso la suma de USD. 2584.00 y USD 1345.93, respectivamente, desde el mes de octubre del 2003 a diciembre del 2004, considerándose una remuneración unificada como profesional 3 y profesional 1, respectivamente, siendo lo correcto y legal que se ubique como técnico B y técnico A”; examen que finaliza con la conclusión de que “Se han pagado indebidamente remuneraciones en exceso a la Colectora y Contadora, por la suma de USD 3929.93, valores que fueron restituidos posteriormente a la cuenta corriente del Plantel, no así los intereses que ascienden a USD. 7 1048.13.” En razón de que el hecho descrito contiene indicios de responsabilidad administrativa, civil y penal, se ordena remitir el expediente a la Contraloría General del Estado con el objeto de que, esa institución en el ejercicio de sus competencias, dentro de los términos establecidos en el Ley, proceda con las investigaciones y resoluciones pertinentes. En su análisis esta S. se ha limitado a considerar las acusaciones que fueron materia del recurso, por lo que sin otras consideraciones, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, se rechaza el recurso de casación interpuesto por el Director Nacional de Patrocinio y delegado del Procurador General del Estado. No obstante, con fundamento en el principio de coordinación institucional previsto en el artículo 226 de la Constitución de la República del Ecuador, ante los hechos que constan en este proceso, se ordena remitir copia certificada del expediente a la Contraloría General del Estado para que, en ejercicio de sus competencias, proceda con las investigaciones pertinentes en este caso.- Sin costas.Notifíquese, publíquese y devuélvase. ff.) D.. J.M.O. y F.O.B., Jueces Nacionales; y, G.E.M., C..
Lo que comunico a ustedes para los fines de ley.
SECRETARIA RELATORA 8 9 CRETARIA RELATORA
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RATIO DECIDENCI"1. 1. El régimen disciplinario en materia de recursos humanos permite a la autoridad nominadora ejercer la facultad disciplinaria para examinar la conducta de un servidor público que, en ejercicio de sus funciones, realiza un inadecuado uso de fondos públicos en su beneficio; ámbito diferente al de la determinación de responsabilidades administrativas y civiles culposas en el uso de recursos públicos, a cargo de la Contraloría General del Estado. Se trata, pues, de dos regímenes distintos: por un lado se encuentra el régimen disciplinario interno o funcional en materia de recursos humanos, cuya competencia la ejerce la autoridad nominadora de la institución; y, por otra parte, el régimen patrimonial de responsabilidades administrativa y civil culposa, en materia de cuentas públicas, cuyo conocimiento corresponde a la Contraloría General del Estado. La concurrencia de competencias administrativas, funcional y patrimonial por la conducta controvertida de un servidor público no vulnera el principio del juez natural. 2. La conducta indebida de un servidor público que haya sido objeto de juzgamiento por la autoridad disciplinaria, no implica ni impide que también sea investigada o que quede supeditada a la investigación de la Contraloría General del Estado para determinar las responsabilidades administrativas y civiles culposas e incluso indicios de responsabilidad penal, al tratarse de acciones cuya naturaleza y objeto son diversos, según lo contempla el artículo 42 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público."
