Sentencia nº 0000 de Corte Nacional de Justicia (caso Resolución Nº 0348-2010)
| Número de sentencia | 2007-0055 |
| Número de resolución | 0348-2010 |
| Fecha de publicación | 08 Octubre 2010 |
| Materia | Contencioso Administrativo |
| Emisor | Corte Nacional de Justicia (Ecuador) |
1
RESOLUCION No. 348-2010
PONENTE: Dr. J.M.O.
CORTE NACIONAL DE JUSTICIA SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.-Quito, a 8 de octubre de 2010; Las 10H00 VISTOS.
(55-2007) El C. General de la Policía Nacional, a nombre de la
institución policial, interpone recurso de casación, contra la sentencia dictada
por los Conjueces del Tribunal Distrital No. 4 de lo Contencioso Administrativo,
con sede en Portoviejo, dentro del juicio propuesto por J.R..M.
de la Cruz y Á..V..M. contra la Policía Nacional, fallo que
declarando con lugar la demanda, dispone el pago a favor de los actores de
quinientos trece mil ciento cuarenta y seis dólares con 88/100 ($ 513.146.88)
en el plazo de treinta días después de ejecutoriada la sentencia, por concepto
de indemnización por lucro cesante y daño emergente así como por daño moral
al haber sufrido graves lesiones el hijo de los accionantes, J.G.
.M.V.. Acusa el recurrente que la sentencia infringe varias normas de
derecho, razón por la cual funda su recurso en las causales primera, tercera y
quinta del Art. 3 de la Ley de Casación, mas, al examinar el recurso, la Sala de
lo Contencioso Administrativo de la ex Corte Suprema de Justicia llega a la
conclusión que es inadmisible por las causales primera y tercera, aceptando el
recurso únicamente por la causal quinta del Art. 3 de la Ley de ibídem, como
así aparece en el auto dictado el 12 de Junio del 2008. Por su parte, el Director
Regional No. 3 de la Procuraduría General del Estado, con sede en la ciudad
de Portoviejo, interpone también recurso de casación contra la misma
sentencia, acusando que se han infringido las normas de derecho contenidas
en los artículos 24 numeral 16 de la Constitución Política de la República
(Codificación de 1998), 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, 3 literal c) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del
Estado, 71 y 346 numeral 2 del Código de Procedimiento Civil, 31 numeral 1
literal a), 69 numeral 7 y 309 numeral 5 del Código de Procedimiento Penal,
determinando que las causales en que funda el recurso son la primera, cuarta y
quinta del Art. 3 de la Ley de Casación que es admitido en auto de 12 de junio
2
del 2008. Encontrándose la causa en estado de resolver, emito voto salvado
apartándome del de mayoría, por las siguientes consideraciones: PRIMERO:
La Sala es competente para conocer y resolver este recurso, en virtud
de lo que dispone el numeral 1° del artículo 184 de la Constitución de
la República y la Ley de Casación que regula su ejercicio.- SEGUNDO:
En la tramitación del recurso se han observado todas las solemnidades
inherentes a él, por lo que se declara su validez procesal. TERCERO: Si
bien este Tribunal tiene absoluto conocimiento de la relativamente nueva
institución denominada “CASACION”, vigente en nuestro sistema jurídico
desde el 18 de mayo de 1993, considero necesario referirme a ella, para
dejar en claro que esta institución viene rigiendo en varios países desde
hace muchos años, manteniéndose sin mayor variación el concepto, su
naturaleza y fines, como el de asegurar la legalidad, la juridicidad y que el
derecho no sea infringido por los jueces al dictar sentencias definitivas;
posibilitar la uniformidad del derecho, tutelar la seguridad jurídica y la
igualdad de tratamiento ante la ley. Los tratadistas coinciden al referirse a
ella, así C. la define como “…un instituto judicial consiste en un
órgano único en el Estado (Corte de Casación) que a fin de mantener la
exactitud y uniformidad de la interpretación jurisprudencial dada por los
tribunales al derecho objetivo, examina sólo en cuanto a la discusión de las
cuestiones de derecho, la sentencia de los jueces inferiores cuando las mismas
son impugnadas por los interesados mediante un remedio judicial (Recurso de
Casación) utilizable solamente contra las sentencias que contengan un error de
derecho, en la resolución de mérito”. F..Z. define la casación “como un
recurso a través del cual se examina la legalidad de la actividad del juez en el
procedimiento y en la sentencia y que de ser acogida puede producir el efecto
de anular el fallo respectivo, ya sea para reponer el citado procedimiento o con
el propósito de que se pronuncie una nueva sentencia de fondo”. Se trata, de
un recurso extraordinario ya que el Tribunal debe ceñirse estrictamente al
ámbito del judicium rescinders (juicio de anulación) muy y completamente
diferente al recurso de apelación, ya que mediante éste se le otorga al juez de
3
alzada un poder de revisión total de la causa y con las mismas ilimitadas
facultades decisorias del inferior; en cambio, con el recurso de casación se
somete al examen o revisión de si la sentencia está o no afectada por los vicios
denunciados por el recurrente, como lo manifiesta J.S.N.ñez Aristimuño
en su obra “Aspectos en la Técnica de la Formalización del Recurso de
Casación,” cuarta edición, Caracas 1994. En casación el Tribunal no puede
pronunciarse sobre la suerte de la sentencia sino únicamente sobre las
denuncias y sus respectivas fundamentaciones expuestas por el recurrente;
para el juez de casación no opera el principio juri novit curia. En conclusión, el
Tribunal de Casación no está facultado a revisar el juicio en su integridad,
mucho menos a hacer una nueva valoración de la prueba, debe limitarse a
examinar y decidir sobre los vicios denunciados y únicamente las normas
determinadas en el recurso como infringidas. CUARTO: Al haber acusado la
Procuraduría General del Estado de falta de aplicación del Art. 65 de la Ley de
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se refiere a la caducidad
del derecho para deducir una demanda en la vía contencioso administrativa,
considero prioritario analizar el vicio alegado, esto es la falta de aplicación de
dicha norma, que de tener fundamento, torna innecesario entrar a conocer los
errores imputados por otros vicios y por otras causales. La norma enunciada
que realmente no se la considera en la sentencia preceptúa: “El término para
deducir la demanda en la vía contenciosa administrativa será de 90 días en los
asuntos que constituyen materia del recurso contencioso de plena jurisdicción,
contados desde el día siguiente al de la notificación de la resolución
administrativa que se impugna”, disposición que se refiere a la resolución o
acto administrativo, no al hecho administrativo, toda vez que cuando se
promulgó la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, 28 de febrero de
1968, la competencia que da a los tribunales contencioso administrativos es
para conocer las impugnaciones contra reglamentos, actos y resoluciones de la
administración pública o de personas jurídicas semipúblicas que vulneren el
derecho o interés del demandante, como así lo preceptúan los artículos 1, 3,
24,30 y otros de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Por tanto
4
lo que se impugna mediante el recurso contencioso administrativo es el acto
administrativo que lesione un derecho del administrado, acto administrativo que
es “… la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo
realizado por la administración en ejercicio de la potestad administrativa distinta
de la potestad reglamentaria” como lo define el tratadista Eduardo G. de
Enterría (curso de Derecho Administrativo 1, editorial Civitas SA. Madrid 1997
pág. 536) definición que concuerda con la de I..F. y P.R.
.M. que dicen es “…una declaración unilateral efectuada en ejercicio de
la facultad administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma
directa e inmediata” (Manual de Derecho Administrativo, ediciones D.,
Buenos Aires, 1996, Pág. 159) estos conceptos muy similares a los de otros
tratadistas han sido recogidos por nuestro sistema jurídico literalmente; así en
el “glosario de términos” incorporado al Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, publicado en el R.O. No. 411 de 21 de
marzo de 1994, se define los “ACTOS ADMINISTRATIVO NORMATIVOS”
diciendo que: “Son toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la
función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma
directa”. Posteriormente, al actualizar y reformar determinadas disposiciones se
expide dicho Estatuto, publicado en el R.O. No. 536 de 18 de marzo del 2002,
cuyo artículo 65 define expresamente el acto administrativo ratificando que: “es
toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa
que produce efectos jurídicos individuales de forma directa”. Al dictarse un acto
administrativo, conforme ha quedado señalado, produce efectos jurídicos, y
para que sean conocidos por el administrado debe ser notificado, caso
contrario, imposible conocer tanto el acto administrativo como sus efectos
jurídicos, y en caso de que afecte o vulnere sus derechos, pueda interponer el
respectivo recurso. En el caso sub-judice obviamente no se trata de un acto
administrativo, se trata de un hecho, por cierto de un hecho malhadado,
infortunado, toda vez que no existe declaración unilateral alguna, no ha sido
producto de una labor intelectiva, sino de una actividad física en la que no ha
habido la voluntad administrativa para que se hayan producido graves lesiones
5
a J..G..M..V., cuyos efectos jurídicos se producen
automáticamente, sin requerir notificación de ninguna naturaleza. Considero
oportuno aclarar que la facultad y competencia de los tribunales contencioso
administrativos, como ya se ha señalado, no nace con la vigencia de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa, nace con la expedición de la Ley de
Modernización del Estado publicado en el R.O. No. 349 de 31 de diciembre de
1993, reformada mediante ley publicada en el R.O. (S) No. 144 de 18 de
agosto del 2000, cuyo Art. 38 dispone: “Los tribunales distritales de lo
contencioso administrativo conocerán y resolverán todas las demandas y
recursos derivados de actos, contratos, hechos administrativos…”. A partir del
31 de diciembre de 1993, los hechos administrativos cuya responsabilidad
corresponde al Estado que afecte a los administrados llegan a conocimiento o
pueden llegar a conocimiento y resolución de los tribunales de lo contencioso
administrativos, si el administrado se siente afectado por el acontecimiento de
tal hecho, cuyos efectos nacen o se producen automáticamente, sin que sea
necesario cumplir ninguna otra formalidad, como sí lo requiere el acto
administrativo, especialmente la notificación. El derecho del administrado a
reclamar los efectos que le ha causado el hecho nace al momento mismo de su
acontecimiento y debe presentar el reclamo y ejercer la acción contenciosa-
administrativa dentro del término que lo prescribe el Art. 65 de la Ley de la
materia.- QUINTO: En la especie, el hecho que ha producido efectos jurídicos
es el daño físico sufrido por J..G.M..V., cuando se produjo
el desalojo de los terrenos invadidos de propiedad de G..G..G.
.G. en la ciudad de Portoviejo, ocurrido el 1 de septiembre de 1995; la
demanda contencioso administrativa ha sido presentada el 14 de mayo de
2004, esto es cuando el derecho ya había caducado como así lo preceptúa el
Art. 65 de La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, caducidad que
debe ser declarada aún de oficio. En este mismo sentido esta Sala se
pronunció en el juicio 179-2006. Con oficio No. 986-SG-SLL-2010, de 24
de septiembre de 2010, por licencia concedida al Juez titular, actúe por
encargo el Dr. C.S.M., C. de la Sala de lo
6
Contencioso Administrativo. Por estas consideraciones y no siendo necesario
conocer las otras imputaciones, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE
DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR Y POR AUTORIDAD DE LA
CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, se acepta el recurso de
casación interpuesto por la Procuraduría General del Estado y se rechaza la
demanda. Sin costas. N., publíquese y devuélvase. F) D.. M.
.Y.A., J..M.O., jueces nacionales. Dr. C.
.S..M., Conjuez Nacional.- Certifico.- f) Dra. M..d.C.
.J., Secretaria Relatora.
PONENTE: Dr. M.Y.A.
CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.- SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.- Quito, 8 de octubre de 2010; las 10h00.-
VISTOS (55-207): Comparecen por una parte, el Director Regional número 3 de
la Procuraduría General del Estado y por otra el C. General de la
Policía Nacional, e interponen sendos recursos de hecho una vez que les fue
negado los recursos de casación interpuestos respecto de la sentencia dictada
el 11 de octubre de 2006 por la Sala de Conjueces del Tribunal Distrital de lo
Contencioso Administratiivo de Portoviejo, dentro del juicio contencioso
administrativo propuesto por J.R.M. y Á.V.M.
contra la Policía Nacional del Ecuador, sentencia que acepta la demanda y
dispone que la Policía Nacional del Ecuador a través de sus representantes
legales pague a los demandantes la suma de QUINIENTOS TRECE MIL
CIENTO CUARENTA Y SEIS (US $ 513.146,88) con 88/100, en el plaso de
treinta días después de ejecutoriada la sentencia.- Mediante auto de 12 de junio
de 2008, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de
Justicia admitió a trámite dichos recursos de hecho y consiguientemente los de
casación con las restricciones constantes en la calificación de los recursos
incoados.- Por encontrarse el proceso en estado de resolver, la Sala, para
hacerlo, considera: PRIMERO: Esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la
Corte Nacional de Justicia, se declara competente para conocerla y resolverla
en virtud de lo que dispone el numeral 1ro. del artículo 184 de la Constitución
Política de la República en vigor. En la tramitación de ésta se han observado
7
todas las solemnidades inherentes a esta clase de trámites, por lo que se
declara la validez procesal.- SEGUNDO: La casación es un recurso
extraordinario y de estricto cumplimiento formal, en el cual, quien recibió agravio
con la sentencia recurrida debe determinar, con absoluta precisión y claridad, las
normas de derecho que estima infringidas, así como la causal o causales en
las que funda su accionar, y exponer, de igual forma, los fundamentos que le
inducen a afirmar que en la decisión impugnada se han violado normas
legales. En el escrito contentivo del recurso de casación debe existir la
necesaria interconexión entre las causales invocadas y las normas jurídicas
supuestamente violadas, por lo que no basta enunciar que en el fallo de
instancia se ha transgredido la ley; sino que, para que la acción de casación
prospere, es indispensable que quien recurre a la Corte de Casación realice una
exposición concreta de los vicios que, según el recurrente, afectan la
normatividad jurídica que motivó la sentencia de mérito. TERCERO: En la
especie, J.M. y Á.V. comparecen a fojas 111 del proceso y
demandan a la Comandancia General de la Policía Nacional, por medio de su
C. General y representante legal L.. J..P..Z.
expresando que el día 24 de Agosto de 1995 a las 07h00, apróximadamente, su
hijo J.G.M.V., de 17 años de edad, estudiante de la
Escuela de Pesca de la Ciudad de Manta, conjuntamente con I.F.
.P.S. y otros ciudadanos se encontraban invadiendo terrenos de
propiedad de G.G.G.G., con el propósito y ánimo de comprar
a menor precio un solar para construir una vivienda; además manifiestan que
con anterioridad a dicha invasión las autoridades seccionales de aquella época,
encabezadas por el Gobernador Encargado, Intendente General de Policía, Jefe
del Comando Provincial de Policía de Manabí y el representante del dueño del
bien invadido acordaron que la propiedad de G.G..G. se vendería
a un precio justo y real. Según lo narran los accionantes, el día primero de
septiembre de 1995 a eso de las 08h00, las autoridades antes mencionadas al
mando de un impresionante despliegue policial sin respetar el pacto antes
referido orderon la demolición de las viviendas rudimentarias de los invasores, a
consecuencia de la represión el ciudadano I.F..P..S. fue
atropellado y aplastado por un carro policial antimotines (trucutú) el cual además
arremetió contra otro de nuestros hijos llamado J.G.M.za Vélez ,
8
quien a decir de la parte demandante quedó con incapacidad física del 80%.- el
trucutú, a decir de los cónyuges M.V., era conducido por el policía
Á.O..F.L.. Que por este acto de abuso de poder estatal
presentaron la respectiva acusación particular ante la Presidencia de la C.e
Superior de Justicia de Portoviejo, la cual condenó a un año de prisión al policía
conductor del trucutú bajo la responsabilidad del delito de homicidio inintencional
tipificado en el artículo 459 del Código Penal y sancionado por el artíuculo 460
íbidem, se declaró con lugar las acusaciones particulares, se dispuso el pago de
las costas procesales y la indemnización por daños y perjuicios. Con los
antecedentes de hecho y derecho expuestos en la demanda, “en razón de que la
responsabilidad policía en la paraplejía casi total de nuestro hijo: J.
.G.M.V., fue un acto evidente, y no requiere de un
esfuerzo interpretativo de su Señorías declaren que su muerte constituyó una
flagrante vulneración de su elemental derecho humano a la vida, y que el estado
ecuatoriano por intermedio de la Comandancia General de la Policía Nacional es
responsable civilmente, y en obligación de indemnizar los daños y perjuicios y
daños morales causados, pagándonos una justa indemnización…” (sic).
Terminan solicitando el pago de las costas judiciales y los honorarios de sus
defensores
CUARTO: La reclamación que realizan los padres de la víctima, por la
vulneración del fundamental derecho a la vida de su hijo J.G.M.
.V., como resultado de la intervención de elementos policiales, como así lo
prueba la documentación que obra en el proceso, constituye lo que la doctrina
reconoce como un hecho administrativo, definición que se encuentra prevista en
el artículo 78 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva (ERJAFE) que textualmente dice: “Hecho administrativo.- El hecho
administrativo es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o
actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa,
productora de efectos jurídicos directos o indirectos, ya sea que medie o no una
decisión de acto administrativo previo”. La acción está dirigida contra la Policía
Nacional del Ecuador, que es una persona de derecho público y que como
persona jurídica se encuentra dentro de la clasificación de las entidades del
sector público establecidas en el artículo 118 de la Constitución Política de la
República.- El thema decidendum, en el caso puesto a la consideración de la
9
Sala, se refiere a la responsabilidad extracontractual del Estado, prevista en el
artículo 20 de la Constitución Política, norma que establece lo siguiente: “Las
instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios, estarán obligados
a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irroguen como
consecuencia de la prestación deficiente de los servicios públicos o de los actos
de sus funcionarios y empleados, en el desempeño de sus cargos” (el subrayado
es de la Sala). Evidentemente, la responsabilidad extracontractual del Estado
hace parte, pese a la especialidad derivada del desarrollo normativo,
jurisprudencial y doctrinal en el Derecho Administrativo, de la construcción de
una teoría general de la responsabilidad. Los elementos fundamentales de esta
teoría, trazados desde la perspectiva del Derecho privado, han sido ya definidos
por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, en
los juicios números 19-2005; 02-2007;447-2006; y 62-2005.- De manera
sintética, esta concepción puede ser expuesta en los siguientes términos: a) Las
obligaciones civiles nacen, entre otras fuentes, “a consecuencia de un hecho
que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos y cuasidelitos”
directa cuando se deriva de acciones u omisiones, dolosas o culposas, propias
del sujeto obligado; c) La responsabilidad civil extracontractual es indirecta
cuando los daños son causados por personas que están a cargo, cuidado o
dependencia del obligado, o, se derivan de los bienes que son de su propiedad o
de los que se sirve; d) Son presupuestos materiales para la procedencia de la
responsabilidad civil extracontractual, la existencia de un daño material o moral,
la culpabilidad del sujeto y una relación de causa-efecto entre el hecho ilícito y el
daño producido. e) Es jurídicamente relevante el daño cierto, sea este actual o
futuro: se entiende por daño cierto, la afectación probada a un interés
jurídicamente protegido; es actual, el daño que ya se ha producido, v. gr., el
daño emergente; y, es futuro, el daño que objetivamente se espera, v. gr., el
lucro cesante; f) Si se afecta el patrimonio de las personas, se considera que el
daño es material; en tanto que si la afectación se refiere a cualquier aspecto
extrapatrimonial de la persona, el daño es moral; g) El grado de culpabilidad
define la intencionalidad con la que el sujeto actúa en relación con los efectos
dañosos que se desprenden de su conducta: se dice que existe dolo cuando el
sujeto busca, a través de su conducta, producir la afectación; hay culpa, cuando
10
el sujeto, sin intención de provocar un daño, lo produce en razón de su
imprudencia, negligencia o impericia al obrar; la culpa es grave, leve o levísima,
según lo previsto en el 29 del Código Civil; h) La responsabilidad es subjetiva,
cuando se la hace depender de la culpabilidad del sujeto de cuya conducta se
deriva el daño. En el caso de las denominadas actividades riesgosas, la culpa se
presume, de tal forma, que le corresponde al sujeto demostrar que su conducta
se ha ajustado al nivel de diligencia que la Ley le exige en su actividad. De otra
parte, la responsabilidad es objetiva, si ella depende exclusivamente de la
justicia o licitud del resultado de la conducta del sujeto, por lo que, poco importa
si el sujeto ha actuado con dolo o culpa; i) La relación causal entre el hecho
ilícito y el daño considerados, se ha de calificar con criterios de razonabilidad por
parte de los juzgadores, en cada caso concreto; esta Sala entiende que las
distintas teorías sobre la calificación del nexo causal, que han sido proveídas por
la doctrina, son para el juzgador una guía importante, pero no limitan su facultad
de calificar los hechos relevantes sobre las circunstancias específicas de los
asuntos puestos a su consideración.- Ahora bien, desde la perspectiva del
Derecho Público, la doctrina más calificada recomienda, y así lo asume esta
Sala, que existen ciertos aspectos de la teoría de la responsabilidad que deben
ser adecuados al ámbito de la responsabilidad extracontractual del Estado. Se
examinará con detalle el tema en los literales que se enuncian luego, en párrafos
específicos: a) El origen de la responsabilidad extracontractual del Estado no se
encuentra en la ilicitud de sus actos o hechos, sino en la injusticia o ilicitud de los
efectos de su actividad en las personas, sus bienes o el ambiente. Así, es
principio fundamental en la organización del Estado, la solidaridad y, en virtud de
ella, los administrados se encuentran sujetos a una serie de deberes y
responsabilidades generales (entre otros, ver el artículo 97 de la Constitución
Política vigente a la fecha del hecho denunciado) que permiten hacer efectivo el
conjunto de los correlativos derechos de los que somos titulares. En este
sentido, el preámbulo de la Constitución Política del 98 señala: “El Pueblo de
Ecuador... fiel a los ideales de libertad, igualdad, justicia, progreso,
solidaridad, equidad y paz que han guiado sus pasos desde los albores de la
vida republicana... establece en esta Constitución las normas fundamentales
que amparan los derechos y libertades, organizan el Estado y las
instituciones democráticas e impulsan el desarrollo económico y social” (El
11
subrayado es de la Sala). La aplicación del principio de solidaridad, sin embargo,
no significa que los restantes principios previstos en la misma Constitución
Política no deban ser también efectivos, lo que es posible a través de una
adecuada ponderación de los bienes jurídicos que, en apariencia, se encuentran
en conflicto. De tal forma que, en la búsqueda de atender a los intereses
colectivos, aunque se entiende que el interés individual deba ceder ante ellos, la
distribución de las cargas públicas individuales está sometida a un criterio
general de igualdad material o sustancial, lo que veda toda forma de sacrificio
individual injusto o ilícito, por ser contrario a este principio de igualdad en el
reparto de las cargas públicas. Por ello, cuando el Estado y sus Instituciones, en
el ejercicio de sus potestades, provocan un desequilibrio en la distribución de las
cargas públicas, que implique un sacrificio individual intolerable, está llamado a
reparar los perjuicios provocados, a reestablecer el balance afectado. Por esta
razón, el artículo 20 de la Constitución Política vigente a la fecha en que se
presentó la demanda ( 14 de mayo de 2004) no hace referencia al obrar lícito o
ilícito de los funcionarios o empleados públicos, cuando asigna la
responsabilidad al Estado en el evento de que se cause un perjuicio a los
administrados, originada en su comportamiento. En efecto, esta norma, en su
parte pertinente, establece: “Las instituciones del Estado, sus delegatarios y
concesionarios, estarán obligados a indemnizar a los particulares por los
perjuicios que les irroguen como consecuencia... de los actos de sus
funcionarios y empleados, en el desempeño de sus cargos”. De la misma
manera, cuando el referido artículo 20 ibidem hace referencia a la “prestación
deficiente de servicios públicos” no califica la licitud de los actos o hechos
conducentes a la prestación correspondiente sino al defecto funcional del
servicio.- b) Consecuencia del enunciado precedente es que el régimen de
responsabilidad patrimonial pública, establecido en nuestro ordenamiento
jurídico, no pueda ser considerado subjetivo, en el sentido de que no se
encuentra fundado en el clásico criterio de culpabilidad, cuya asignación implica
un reproche a la conducta del sujeto que provoca el daño. En materia de
responsabilidad pública por la deficiente prestación de servicios públicos o por
los actos de los funcionarios y empleados públicos, de los que se desprende un
perjuicio para los administrados, sería irrelevante, en lo que respecta a la
obligación del Estado de reparar el daño sufrido por el administrado, la
12
intencionalidad con la que los sujetos se comportan en el ejercicio de sus
funciones. Ello no significa que esta intencionalidad no sea importante en el
sistema de responsabilidad, pues, como lo establece el inciso segundo de la
norma analizada (artículo 20 de la Constitución Política) la calificación de la
culpabilidad de los funcionarios y empleados públicos determina la posibilidad de
que el Estado pueda repetir en su contra los perjuicios económicos que tuvo que
asumir frente a los administrados.- En este punto, es importante aclarar que la
responsabilidad del Estado, tal como ha sido perfilada, no se adecua, tampoco,
a la idea de la culpa presunta, propia, por ejemplo, de la realización de
actividades de riesgo o de la responsabilidad por actos de terceros. Esto se
debe a que, según la tesis de la culpa presunta, bastaría probar –
presuponiendo la reversión de la carga de la prueba- que el efecto dañoso no se
deriva de la negligencia, imprudencia o impericia de los sujetos a cargo de la
actividad pública o, con más exactitud, que el comportamiento de estos sujetos
se ha ajustado a las reglas jurídicas y técnicas previstas para el ejercicio de la
actividad pública de la que se trate. Sostener esta posición significaría
considerar que los efectos de la actividad pública, socialmente intolerables por
su injusticia o ilicitud, son irrelevantes, porque la conducta de los agentes
públicos se ha arreglado a las formas determinadas por otros agentes públicos;
y que, las Instituciones del Estado, con competencias normativas, son
irresponsables frente a la deficiencia de la regulación y sus efectos dañosos. c)
La responsabilidad patrimonial del Estado es, en todos los casos, directa. En tal
virtud, el Estado no responde por los perjuicios que su actividad pueda provocar
en las personas, los bienes o el ambiente, como lo hace toda persona por el
hecho de los que estuvieran bajo su cuidado o dependencia, según el régimen
previsto en los artículos 2220 y siguientes del Código Civil. E.o se debe a que
la responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos, en cuanto sujetos
de imputación jurídica, es distinta e independiente a la responsabilidad pública
que se deriva del ejercicio de las atribuciones y el cumplimiento de sus deberes
como sujetos de la actividad pública. El comportamiento de un funcionario o
empleado público es, a efectos del régimen de responsabilidad analizado,
atribuible al Estado mismo, cuando se analizan sus relaciones con el
administrado. Cosa distinta es la revisión de este comportamiento, personal e
individual, para determinar la responsabilidad del funcionario o empleado frente
13
al Estado, por el inadecuado ejercicio de sus competencias. d) Se ha insistido
que la responsabilidad extracontractual del Estado tiene origen en la injusticia o
ilicitud de la afectación en las personas, bienes o el ambiente, originada en la
actividad pública; por ello, es necesario clarificar el sentido que se adopta al
referirnos a la injusticia o ilicitud de la afectación, es decir, delimitar lo que ha de
entenderse por daño indemnizable. En principio, el daño indemnizable ha de ser
cierto, actual o futuro, material o moral, como ha quedado expuesto por la teoría
general de la responsabilidad. Ahora bien, la calificación de un hecho como
“afectación injusta” es una materia sujeta al criterio judicial, según las reglas de
la sana crítica, que puede ser objeto de control en base a la razonabilidad de
dicho criterio, esto es, su motivación. Sin embargo, parece conveniente señalar
que la injusticia en la afectación se desprende ordinariamente de la vulneración
del referido principio de igualdad material en la distribución de las cargas
públicas. Se trata, entonces, de una afectación anormal, esto es, un efecto
dañoso que excede manifiestamente las consecuencias generales que
objetivamente se pueden esperar de la actividad pública en relación con el
conjunto de los administrados. En lo que se refiere a una “afectación ilícita”, el
criterio de calificación está ligado a los deberes constitucionales de los
administrados, en el sentido de que nadie puede ser obligado a asumir un
sacrificio individual si no media un deber constitucional que se lo haya impuesto.
En este caso, el deber jurídico de soportar la carga pública no podría provenir
únicamente de normas de rango inferior, pues, de otro modo, se haría
impracticable la responsabilidad del Estado que ejerce potestades normativas.
Así, por ejemplo, es evidente que no se puede esperar que el administrado deba
soportar la expropiación de sus bienes sin el pago del justo precio, aunque legal
o reglamentariamente se hubiese admitido esta posibilidad. En este caso
ejemplificativo, la expropiación practicada de la manera en que se ha regulado,
supone una afectación ilícita en el patrimonio del administrado que debe ser
reparada en razón de la responsabilidad extracontractual del Estado como
legislador. e) Definido el carácter de la responsabilidad extracontractual del
Estado, como una responsabilidad por la injusticia o ilicitud de los efectos de la
actividad pública en las personas, bienes o el ambiente, es evidente que,
demostrado el daño indemnizable, resta únicamente determinar la vinculación,
en una relación de causa-efecto, de la actividad pública de la que se trate con el
14
referido daño. Se trata, pues, de atribuir los efectos dañosos a la realización de
una actividad pública específica. En este sentido, las Instituciones del Estado
únicamente podrán oponerse a las pretensiones resarcitorias del administrado
que hubiese sufrido un daño demostrado e indemnizable, si prueban que los
efectos dañosos se derivan de fuerza mayor o caso fortuito, por el hecho de un
tercero o por culpa de la víctima. Se hace notar, sin embargo, que la
responsabilidad extracontractual del Estado no se enerva si la afectación a las
personas, sus bienes o al ambiente, no son atribuibles de manera exclusiva a las
circunstancias eximentes de responsabilidad enunciadas.- SEXTO: En lo que
respecta al fondo de la controversia, los daños morales y materiales que ha
sufrido A.T.S.V. por la pérdida de su hijo I.F.P.
.S., se encuentran probados con la Partida de Defunción que consta a
fojas 171 de los autos, como el sujeto directamente afectado, ha sufrido un daño
moral vinculado con el cambio trascendental en su forma de vida. Aunque los
efectos sicológicos y anímicos, actuales, que el suceso ha provocado en el actor
no constan acreditados a través de la práctica de ninguna diligencia probatoria,
son fácilmente deducibles de los hechos probados.- Los daños materiales y
morales constatados son indemnizables, según lo señalado en esta sentencia,
porque son ciertos, esto es, probados; actuales, en lo que respecta a los gastos
efectuados para sepultar al hijo de la demandante y los daños morales, de la
actora en la presente causa; objetivamente esperables (futuros) esto es, lo que
presumiblemente hubiese ganado durante su probable vida.- SEPTIMO: El
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo establece un procedimiento
específico para que la Administración atienda los reclamos de indemnización de
los perjuicios materiales o morales que se deriven de la actividad de la
Administración Central o Institucional. A este respecto, véanse los artículos 209
y siguientes del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, actualmente vigente. Las normas del Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo deben ser interpretadas de conformidad con el segundo inciso del
artículo 272 de la Constitución Política, vigente a aquélla época, en el sentido de
que no pueden modificar las mismas prescripciones constitucionales en la
materia, como aquéllas previstas en normas con rango de ley. Siguiendo el
criterio previamente señalado, el artículo 209 del Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva no modifica en nada el derecho de los
15
administrados de acudir directamente a la Función Judicial para hacer valer sus
derechos sin agotar la vía administrativa, de conformidad con el artículo 38 de la
Ley de Modernización. El plazo de prescripción contemplado en el artículo 211
ibidem no tiene aplicación alguna, en la medida en que es incompatible con el
plazo de caducidad de cinco años previsto en el artículo 65 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, reformado por el artículo 2 de la Ley
2001-56, publicada en el Registro Oficial número 483, de 28 de diciembre de
2001; e) El artículo 212 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva es también incompatible con los artículos 38 y 28 de la Ley
de Modernización, en el sentido de que el administrado no está obligado a
esperar la negativa de la Administración para proponer su acción ante la
jurisdicción contencioso administrativa, y el término que tiene la Administración
para atender todo tipo de reclamación, salvo que se hubiese previsto uno distinto
en una norma de rango legal, es el de quince días según lo previsto en el
artículo 28 de la Ley de Modernización, de tal forma que, si la Administración no
hubiese contestado oportunamente al reclamo correspondiente, se ha de aplicar,
en todo caso, el régimen jurídico de los actos administrativos regulares
presuntos y los procedimientos de ejecución, sobre los que esta Sala ha tenido
la oportunidad de pronunciarse repetidamente, y constituyen un precedente
jurisprudencial de obligatorio cumplimiento. Del mismo modo, la acción de
repetición prevista en el segundo inciso del artículo 20 de la Constitución Política
de la República, vigente a la fecha del litigio, depende únicamente de que la
conducta del funcionario o empleado sea dolosa o gravemente culpable, de tal
forma que las condiciones previstas en el 213 del Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo son inconciliables con el ordenamiento constitucional. Sobre la
responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos por los perjuicios que
se irroguen al Estado por su conducta, es necesario subrayar que cuando un
administrado acude ante la autoridad con un reclamo administrativo tendiente a
obtener el resarcimiento de los perjuicios materiales y morales producidos por la
actividad pública y la Administración, por medio del funcionario competente, no
atiende la petición, aceptándola o negándola, en el término previsto en el artículo
28 de la Ley de Modernización, incurre, en caso de dolo o de culpa grave, en la
responsabilidad prevista en el inciso segundo del artículo 20 de la Constitución
Política, y deberá asumir los perjuicios económicos ocasionados al Estado, y así
16
tendrá que ser declarado en el proceso de ejecución del acto administrativo
presunto derivado del silencio administrativo positivo.- OCTAVO: Del criterio
vertido en el considerando precedente es posible sostener que los daños
indemnizables, que se derivan de una actividad que se organiza asumiendo las
deficiencias propias del sistema, deben ser reparados, salvo que exista una
causa eximente, debidamente probada por los demandados.- Como ha quedado
señalado las causa eximentes, que modifican la atribución del efecto dañoso a la
actividad pública, en la relación causal anotada, son la fuerza mayor o el caso
fortuito, el hecho de un tercero o la culpa de la víctima, siempre que se justifique
su exclusividad, como factor generador del daño. Al entrar en materia de
indemnizaciones, esta Sala invoca la Convención Americana sobre Derechos
Humanos que, en su artículo 63.1, dispone la obligación del Estado, cuya
responsabilidad ha sido establecida, de reparar el daño ocasionado y sus
consecuencias, y la de determinar el pago de una justa indemnización. La
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos orienta la
forma en la que se debe proceder para reparar e indemnizar tanto el daño
material como los daños morales. “Su naturaleza y monto, dice la referida Corte,
dependen del daño ocasionado en los planos tanto material como inmaterial. Las
reparaciones no pueden implicar ni enriquecimiento ni empobrecimiento para la
víctima o sus sucesores”. (Caso Cantoral B., Reparaciones, sentencia
de 3 de diciembre de 2001, entre otras).- Esta Sala procede, entonces, a
cuantificar la indemnización que estarán obligados a pagar los demandados a
favor de A.T.S.V. y, por las circunstancias del caso, la manera
en que se deberá cumplir la condena. En efecto, de conformidad con el artículo
279 del Código de Procedimiento Civil: “Si se condenare a una de las partes
al pago de frutos, intereses, daños y perjuicios, en la misma sentencia se
determinará la cantidad que se ha de pagar, y si esto no fuere posible, se
fijarán las bases para la liquidación y el modo de verificarla” (el subrayado es
de la Sala). En lo que respecta a los daños materiales sufridos por J.
.G.M.V. se considera exclusivamente el valor que dejará de
percibir en razón de su muerte. Para tal efecto esta Sala entiende que es
razonable fijar como valor de la indemnización por los perjuicios materiales
causados, un monto equivalente al valor de la canasta familiar vital, por cada
mes y por el tiempo de esperanza de vida de un ecuatoriano varón. Se emplea,
17
en este caso, el valor de la canasta familiar vital. De conformidad a los datos
proporcionados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, a abril del año
2010, el valor de la canasta familiar vital es de QUINIENTOS TREINTA Y
CINCO 48/100 dólares de los Estados Unidos de América; en tanto que, la
esperanza de vida de un ecuatoriano, varón, según la misma entidad, es de
setenta y dos años, de edad. En tal virtud, dado que el hecho acaeció cuando
J.G.M.V., tenía 17 años de edad, el valor que percibirá por
concepto de indemnización por daños materiales asciende a la suma de
TRESCIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL, CUATROSCIENTOS DIECISEIS,
80/100 dólares de los Estados Unidos de América. De conformidad con el
demandada si tales daños son el resultado próximo de la acción u omisión ilícita
del demandado, quedando a la prudencia del juez la determinación del valor de
la indemnización atentas las circunstancias, previstas en el inciso primero de
este artículo” (el subrayado es de la Sala); y, como se ha dicho, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos señaló que las indemnizaciones no
tienen como propósito enriquecer a la víctima. Esta Sala entiende que no es
posible cuantificar las pérdidas extrapatrimoniales que han sufrido J..R.
.M. de la Cruz y Á.V.M., por lo que, aclarando que el valor
que ahora se fija como reparación de los perjuicios morales sólo busca atenuar
el efecto anímico y sicológico, basándose en equidad, condena a la Policía
Nacional del Ecuador al pago de DOSCIENTOS MIL dólares de los Estados
Unidos de América, por este concepto. En total, la indemnización compensatoria
suma el valor de QUINIENTOS CINCUENTA YU TRES MIL
CUATROSCIENTOS DIECISEIS , 80/100 dólares de los Estados Unidos de
América, más los respectivos intereses a los que se refiere el artículo 207 de las
Normas de Procedimiento Administrativo Común de la Función Ejecutiva
Publicadas en el Registro Oficial número 733 de 27 de diciembre de 2002.- Por
las consideraciones vertidas, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL
PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, POR AUTORIDAD DE LA
CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, se rechazan los recursos
de hecho y consiguientemente los recursos de casación interpuestos tanto por el
Director Regional número 3 de la Procuraduría General del Estado y por el
C. General de la Policía Nacional.- Sin costas.- Notifíquese,
18
publíquese y devuélvase.- ff) D.. M..Y.A., J.M.
.O. y F.O.B..- Jueces Nacionales.
Lo que comunico a usted para los fines de ley.
Dra. M.d.C.J.
SECRETARIA RELATORA
