Sentencia nº 0203-2010 de Ex Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008), 29 de Junio de 2010
| Número de sentencia | 0203-2010 |
| Fecha | 29 Junio 2010 |
| Número de expediente | 0165-2008 |
| Número de resolución | 0203-2010 |
Resolución 203-2010 Ponente: Dr. F.O.B. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 29 de junio de 2010; las 09h30 ; VISTOS (165-2008): Los recursos de casación que constan de fojas 157 a 163 del proceso, interpuestos por el Director Regional No. 3 de la Procuraduría General del Estado y el abogado C.E.Z.V., Alcalde y P.S., en su orden, del Municipio del cantón San Vicente, respecto de la sentencia expedida por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Portoviejo, el 08 de febrero de 2008, dentro del juicio propuesto por el señor E.H.Z.M. contra la Municipalidad del Cantón San Vicente; sentencia en la que se resuelve “declarar con lugar la demanda y nulo el acto administrativo impugnado, contenido en la Acción de Personal de Cesación de Funciones de febrero 4 del 2005, mediante el cual el señor Alcalde del Cantón San Vicente declara cesado de funciones de Operador de Estación de Bombeo, al señor E.H.Z.M., aplicando lo expuesto en el considerando Décimo Cuarto de esta sentencia; y, disponer se lo reintegre al prenombrado accionante a su lugar de trabajo, y se le paguen las remuneraciones que ha dejado de percibir desde que fue separado de sus funciones hasta el momento de su reintegro, más los intereses que por ley le corresponden”.- Mediante providencia de 16 de abril de 2009 esta Sala ha concedido los recursos que las entidades recurrentes en escritos de similar tenor han interpuesto, exclusivamente por la falta de aplicación de los siguientes artículos: 63, números 45 y 46; 69, número 2 y 175 de la Ley Orgánica de Régimen 1 Municipal; y, 18 y 92, letra b) de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa. Encontrándose la causa en estado de dictar sentencia, para hacerlo se considera: PRIMERO: La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia es competente para conocer y resolver los recursos de casación que se interponen contra alcanzaste contrapuesto contraste a las sentencias o autos de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 184 de la Constitución de la República del Ecuador y la Ley de Casación.- SEGUNDO: Se ha agotado el trámite establecido por la Ley para esta clase de recursos, sin que exista nulidad alguna que declarar.- TERCERO: Tanto el Director Regional No. 3 de la Procuraduría General del Estado, como los personeros del Municipio del cantón San Vicente alegan que el actor, previamente a demandar, debió agotar la vía administrativa, de acuerdo a lo ordenado por el artículo 63, numeral 45, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que establece que los afectados con las resoluciones del Alcalde podrán recurrir ante el respectivo Concejo Municipal, y que, en caso de no hacerlo dentro del término de diez días de notificada la resolución, ésta ha de considerarse ejecutoriada. Esta impugnación debe ser analizada tomando en consideración el derecho de todos los habitantes de la República para tener acceso a la justicia y a la situación de indefensión en la cual se podría colocar al actor, derechos previstos en el artículo 24, numeral 17, de la Constitución Política de la República vigente a la fecha de interposición del recurso contencioso administrativo que consagraba: “Toda persona tendrá derecho a acceder a los órganos judiciales y a obtener de ellos la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, sin que en caso alguno quede en indefensión”. De 2 manera que no puede negarse el acceso a una justicia expedita y efectiva a un administrado que impugna un acto administrativo, ya que con ello se vulnerarían las garantías que le son reconocidas por la Carta Fundamental y los convenios internacionales. Asimismo, cabe tener presente el artículo 38 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, referido en el considerando anterior, que concordante con la Ley Suprema determina que “no se exigirá, como requisito previo para iniciar cualquier acción judicial contra las entidades del sector público, la proposición del reclamo y agotamiento de la vía administrativa”. Como bien ha sostenido la Sala, en causas similares entre otras la Resolución 70-2009 de 20 de marzo de 2009, expedida en el juicio 562-2006 Mendoza c. Municipio de Montecristi, la Ley últimamente referida, publicada en el Registro Oficial No. 349 de 31 de diciembre de 1993, estableció los principios y la base legal para regular la racionalización y eficiencia de la gestión administrativa del Estado, en todas sus instituciones y en las respectivas instancias y procedimientos, a fin de mejorar la gestión pública y ponerla al servicio de sus habitantes; y, así entendido el proceso de modernización, éste comprendía la simplificación de la estructura administrativa y la supresión de procesos caducos de gestión y de todo obstáculo para el administrado, a la vez que la racionalización de las normas jurídicas que privilegiaban la acción negligente y omisa de la Administración Pública; todo esto, con el fin de garantizar y precautelar el ejercicio de los derechos por parte de la colectividad. Después, la Constitución Política de la República de 1998 dispuso, en su artículo 196, la posibilidad de impugnar ante los órganos jurisdiccionales los actos administrativos emanados de cualquier autoridad de 3 las instituciones del sector público, determinando, en el artículo 192, que el sistema procesal es un medio para la realización de la justicia, debiendo tender a hacer efectiva la garantía del debido proceso y a velar por el cumplimiento de los principios de inmediación, celeridad y eficiencia en la administración de justicia, y ordenando que no puede sacrificarse la justicia por la sola omisión de formalidades. Los mandatos constitucionales citados constituyen normas supremas que se sobreponen a cualquier disposición que las contradiga, en virtud de lo determinado en el artículo 272 de dicha Carta Fundamental de este tenor: “La Constitución prevalece sobre cualquier otra norma legal. Las disposiciones de leyes orgánicas y ordinarias, decretos leyes, decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos resoluciones y otros actos de los poderes públicos deberán mantener conformidad con sus disposiciones y no tendrán valor si, de algún modo, estuvieren en contradicción con ella o alteraren sus prescripciones.- Si hubiere conflicto entre normas de distinta jerarquía, las cortes, tribunales, jueces y autoridades administrativas lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquicamente superior”. De ahí que el Tribunal inferior ha sido competente para conocer la acción contencioso administrativa planteada por el actor, sin que para el efecto ésta haya tenido que agotar la vía administrativa; y, por lo mismo la objeción que en tal sentido se ha hecho a la sentencia resulta del todo improcedente.- CUARTO: Los recurrentes acusan también la falta de aplicación del artículo 92, letra b) de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, que determina los servidores públicos que se encuentran excluidos de la carrera administrativa, cuyos cargos son considerados de libre nombramiento y remoción. En los escritos de interposición de los recursos de casación, se transcribe el texto de la letra b) de 4 la mencionada disposición “… los directores, gerentes y subgerentes que son titulares o segundas autoridades (sic) de las empresas e instituciones del Estado” vinculándola con el cargo que desempeñaba el actor en “las funciones de Operador de Estación de Bombeo de Agua Potable”. Esta Sala considera que al calificar un cargo de libre nombramiento y remoción se hace referencia, en primer lugar, al concepto de “servicio civil” y, por otro lado, al de “carrera administrativa”. Desde la noción del servicio civil, existen servidores excluidos de tal concepto, según lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa; en tanto que existen servidores incorporados al servicio civil que se excluyen de la carrera administrativa (que otorga estabilidad en el ejercicio de sus funciones), según lo previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa. Un funcionario que ocupa un cargo de libre nombramiento y remoción no tiene estabilidad en su cargo, situación sustentada en la naturaleza de las funciones que desempeña, las que se hallan enmarcadas en papeles directivos, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. De modo que, la función que desempeñaba el actor, Operador de Estación de Bombeo de Agua Potable de la Municipalidad de San Vicente, según acción de personal que consta de fojas 12, no corresponde al supuesto previsto en el literal b) del artículo 92 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, pues, no puede asimilarse esta función a las categorías que constan en el mencionado literal. En consecuencia, no se trata de un servidor excluido de la carrera administrativa, ya que ejerce funciones de dependencia en el área a la 5 que pertenece la sección de Bombeo, por lo que, no se encuentra sujeto al régimen de libre nombramiento y remoción.- QUINTO: Finalmente, acusan la infracción del artículo 175 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que establece: “Los directores, jefes departamentales, procurador síndico y tesorero, que son funcionarios de libre nombramiento y remoción concluirán sus funciones en la misma fecha del Alcalde. Sin embargo, podrán ser removidos por éste, cuando así lo amerite, observando el procedimiento de ley”. Consta en el proceso, que el actor inició sus funciones en calidad de Operador de Estación de Bombeo de Agua Potable de la Municipalidad de San Vicente el 19 de noviembre de 2004 (fs. 12), como se analizó en el considerando precedente, no se ha demostrado que el actor se encuentre en una de las categorías definidas como de funcionarios de libre nombramiento y remoción, por lo que, no es razonable excluir de la carrera administrativa al actor en razón de la condición de su cargo, cuyas labores aparecen con una temática más delimitada y bajo dependencia, situación que evidencia una relación inmediata de sujeción de labores. Ahora, bien, para la separación del cargo de este funcionario, la Municipalidad debía otorgarle el efectivo ejercicio de la garantía constitucional del debido proceso, que incluye el derecho de defensa, que prevalece, por su jerarquía constitucional, respecto a lo que pudieran prever normas de jerarquía inferior.- El alcance del derecho de defensa se configuraba en el numeral 10 del artículo 24 de la Constitución Política del Estado, vigente a la fecha de la demanda, que textualmente consagraba: “Nadie podrá ser privado del derecho de defensa en ningún estado o grado del respectivo procedimiento”. Este texto no excluye cualquier procedimiento judicial o administrativo, por ejecutivo que fuere, y se refiere, en 6 forma más idónea, al espacio en el cual el ciudadano tiene derecho a ejercer su defensa. No se puede pretender que una persona pueda ejercer su derecho de defensa si no conoce del procedimiento administrativo o judicial en el cual se puedan ver afectados sus derechos, sin que, por otra parte, ninguna autoridad pueda pretender calificar que un ciudadano afectado por una acción administrativa carezca de tales derechos. Por tanto, las autoridades de la Municipalidad, para prescindir de los servicios de E.H.Z.M., debían iniciarle un procedimiento administrativo para determinar responsabilidades y comprobar las causas que justifiquen su separación, sumario o audiencia que para su validez debía serle notificado, con el fin de que ejerza efectivamente su defensa. Por las consideraciones vertidas, que se limitan a lo que ha sido materia del presente recurso, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, la Sala rechaza los recursos de casación interpuestos por el Director Regional No. 3 de la Procuraduría General del Estado y el abogado C.E.Z.V., Alcalde y Procurador Síndico, en su orden, del Municipio del cantón San Vicente. Sin costas. N., publíquese y devuélvase. ff.) D.. M.Y.A., J.M.O. y F.O.B., Jueces Nacionales. Dra. M. delC.J., Secretaria Relatora.
En Quito, hoy día martes veintinueve de junio de dos mil diez, a partir de las diecisiete horas notifiqué, mediante boletas, la nota en relación y la sentencia que anteceden, al actor señor E.H.Z.M., por sus derechos, en el casillero judicial No. 1518 y a los demandados, por los 7 derechos que representan, señores: Alcalde y Procurador Síndico del Municipio del cantón San Vicente, en el casillero judicial No. 1584 y Director Regional 3 de la Procuraduría General del Estado, en el casillero judicial No. 1200. Certifico. F) Secretaria RElatora 8 F) Secretaria RElatora
8
RATIO DECIDENCI"1. 1. En virtud de los derechos constitucionales que garantizan el acceso a la justicia, al debido proceso y a la impugnabilidad de los actos administrativos y, a fin de evitar que se deje a las personas en estado de indefensión, no es necesario agotar la vía administrativa conforme lo prevé, también, la Ley de Modernización del Estado que establece que para iniciar cualquier acción judicial en contra de las entidades de sector público no se exigirá como requisito previo el agotamiento de la vía administrativa, aún cuando la Ley Orgánica de Régimen Municipal (art. 63, núm. 45), en su momento, disponía que los afectados con las resoluciones del Alcalde podrán recurrir ante el Concejo Municipal. 2. 2. Un funcionario que ocupa un cargo de libre nombramiento y remoción no tiene estabilidad en el cargo por la naturaleza de las funciones que se hallan enmarcadas en papeles directivos, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o las que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades, por lo que la función de Operador de Bombeo de Agua Potable Municipal no se encuentra entre las previstas en la letra b) del artículo 92 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa. En consecuencia, no se trata de un servidor excluido de la carrera administrativa, ya que ejerce funciones de dependencia en el área a la que pertenece la sección de Bombeo, en cuya virtud no se encuentra sujeto al régimen de libre nombramiento y remoción. 3. En ejercicio de los derechos constitucionales que garantizan el acceso a la justicia y al debido proceso que incluye el derecho de defensa, para prescindir de los servicios de un Operador de Bombeo de Agua Potable Municipal debe iniciarse un procedimiento administrativo que permita determinar responsabilidades y comprobar las causas que justifiquen su separación, sumario o audiencia que para su validez debe serle notificado a fin de que ejerza efectivamente su defensa."
