Sentencia nº 0529-2013 de Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2012), 15 de Agosto de 2013

Resolución No. 529-2013 CORTE NACIONAL DE JUSTICIA DEL ECUADOR SRA. G.M.P. LANAS SUPERINTENDENTE DE COMPAÑÍAS.

PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO (RECURRENTE) Quito, 15 de agosto de 2013, Las 10h53 VISTOS: En virtud de que la Jueza y los Jueces Nacionales que suscribimos esta sentencia hemos sido designados por el Consejo de la Judicatura de Transición, mediante Resolución N° 4-2012 de 25 de enero del 2012; y, el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, mediante Resolución N° 3-2013 de 22 de julio de 2013, nos designó para integrar esta S. Especializada; y, conforme el acta de sorteo de 4 de abril de 2012, que consta en el expediente de casación, somos el Tribunal competente y conocemos de la presente causa, acorde con los artículos 183 y 185 del Código Orgánico de la Función Judicial y artículo 1 de la Ley De Casación; integra este Tribunal de Casación el Dr. J.S.N., conforme el artículo 2, literal c), de la resolución N° 7-2012 de 27 de junio de 2012. Actúa en la presente causa el Dr. J.M.C., en reemplazo del Dr. J.S.N., en virtud del contenido del oficio N° 1495-SG-CNJ-IJ de 25 de julio de 2013. Estando la presente causa en estado de resolver, para hacerlo se considera:

1. ANTECEDENTES 1.1.- El Ab. P.S.C., Superintendente de Compañías, interpone recurso de casación en contra de la sentencia de 11 de marzo de 2010 a las 11h40, expedida por la Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo N° 1, con sede en la ciudad de Quito, dentro del juicio de Impugnación N° 17219300-08. 1.2.- El recurrente fundamenta su recurso en la causal tercera del Art. 3 de la Ley de Casación e índica que los señores Jueces de la Sala se limitan a analizar un organigrama que obra a fojas 48 del proceso, lo que les ha llevado a una equivocada aplicación del literal b) del Art. 92 de la LOSCCA y del Art. 124 de la Constitución Política de la República del Ecuador de 1998. Que los señores Jueces violaron el contenido del Art. 115 del Código de Procedimiento Civil ya que nunca realizaron la debida valoración de la prueba de manera integral y que la Sala adoptó un criterio contradictorio respecto de la constitucionalidad, legalidad, licitud y procedencia del acto administrativo impugnado ya que al declarar el acto nulo por la falta de motivación río era necesario justificar que la Intendenta Jurídica no era Intendenta de Control. 1.3.- Admitido el recurso de casación, la parte actora da contestación en los siguientes términos: Señala que la sentencia que ha sido objeto de la casación recoge la fundamentación jurídica en el sentido de que el Art 92 letra b) de la anterior Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa;-noincluyeren el concepto de puesto de libre nombramiento y remoción al Intendente Jurídico de la Superintendencia de Compañías, pues esa Intendencia de acuerdo con la normativa interna de la Superintendencia de Compañías no constituye Intendencia de Control a la que se refiere la Ley. Manifiesta que es de importancia precisar que, la delegación o encargo no hace de esta función el principio rector de la misma, pues el encargado mantiene la naturaleza y calidad jurídica de su nombramiento y de su cargo. Se ratifica en el contenido de su demanda y de las pruebas presentadas y solicita se confirme la sentencia que ha sido sometida en casación.

   II.-ARGUMENTOS QUE CONSIDERA LA SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE NACIONAL DE JUSTICIA 2.1.- Validez: En la tramitación de este recurso extraordinario de casación, se han observado las solemnidades inherentes a esta clase de impugnaciones, y no existe nulidad alguna que declarar. 2.2.- Determinación del problema jurídico a resolver: La Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia examinará si la sentencia impugnada por el recurrente tiene sustento legal y para ello es necesario determinar lo siguiente: A)¿EI fallo de instancia incurre en la causal tercera del Art. 3 de la Ley de Casación al supuestamente existir falta de aplicación del Art. 115 del Código de Procedimiento Civil, lo que ha conducido a una errónea interpretación del Art. 92, literal b) de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y el Art. 124 de ¡a Constitución Política al aceptar la demanda y declarar la nulidad del acto administrativo impugnado consistente en la acción de personal N° ADM-07356 de 13 de diciembre de 2007.

3. MOTIVACIÓN Y RESOLUCIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO 3.1.- En primer lugar, hay que señalar que la casación es un recurso extraordinario que tiene como objetivo ¡a correcta aplicación e interpretación de las normas de derecho sustanciales como procesales dentro de la sentencia o auto del inferior. Sobre el tema, C. pregonaba la naturaleza del medio extraordinario de impugnación y de estar encerrado en las cuestiones y revisión del derecho, cuando comentaba del recurso de casación (Ver. Citado por A.M., en La Casación, Un modelo intermedio Eficiente, Segunda edición, A.P., Buenos Aires, 2000. p. 71). 3.2.- Planteada la problemática a resolver, esta Sala menciona: 3,2.1) La actora en su demanda textualmente a fojas 10 del proceso indica: “...solicito que en sentencia se dignen 7.1. Declarar la nulidad de la Resolución No. ADM-07356 de 13 de diciembre del 2007 con la que el Dr. F.A.R., Superintendente de compañías, me remueve del cargo de Intendente Jurídica, Oficina Matriz de la Superintendencia de Compañías; 7.2. Que como consecuencia de esta declaración de nulidad y de conformidad con lo que dispone el artículo 46 de la LOSCCA, se ordene al Superintendente de Compañías, en la interpuesta de su representante legal, la INMEDIATA RESTITUCIÓN de la compareciente, Dra. G.M.P.L. al cargo de Intendente Jurídico de ¡a Oficina Matriz de la Superintendencia de Compañías; 7,3. Que de conformidad con lo que dispone el artículo 46 de la LOSCCA, se ordene a la Superintendencia de Compañías pague a la D.G.M.P.L. todas las remuneraciones que he dejado de percibir como consecuencia de la inconstitucional, ilegal o ilegítima Resolución No, ADM-07356 de 13 de diciembre del 2007, más los respectivos intereses, desde la fecha en que se emitió este espurio acto administrativo.". 3.2.2) El Tribunal Á qüo en el su fallo indica; "...

   Consecuentemente, al expedirse el acto administrativo materia de la presente impugnación, se lo hizo contrariando el contenido de la disposición del literal b) del artículo 92 de la LOSCCA y artículo 124 de la Constitución Política (1998), razón por la cual es contrario a derecho, por encontrase además incluido en la causal prevenida en la letra a) del Art.. 59 de ¡a Ley de ¡a Jurisdicción Contencioso Administrativo. OCTAVO.- Es evidente también. :"para la Sala que el acto administrativo recurrido carece de la debida motivación, violando con ello la norma del artículo 31 de la Ley de Modernización del Estado en acuerdo con el numeral 13 del artículo 24 de la Constitución Política, vigente a esa época. Vicio que es inconvalidable pues la motivación es un requisito esencial para la validez de toda resolución administrativa que afecta a las personas.../'. A) En cuanto al primer problema jurídico, citaremos lo que respecto a la causal tercera dice el Art. 3 de la Ley de Casación: "Aplicación Indebida, falta de aplicación o errónea Interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a ¡a valoración de la prueba, siempre que hayan conducido a una equivocada aplicación o a la no aplicación de normas de derecho en la sentencia o auto". Esta causal se refiere a lo que la doctrina denomina violación indirecta de la norma sustantiva y contempla varias situaciones jurídicas que no pueden darse simultáneamente y que deben ser individualizadas para su pertinente demostración en cada caso. La aplicación indebida es la atribución equivocada de una disposición legal o precepto jurídico a un alcance que no tiene; la falta de aplicación es la omisión que realiza el juzgador en la utilización de las normas o preceptos jurídicos que debían aplicarse a una situación concreta, conduciendo a un error grave en la decisión final; mientras que la errónea interpretación, consiste en la falta que incurre el juzgador al dar desacertadamente a la norma o precepto jurídico aplicado, un alcance mayor o menor o distinto, que el descrito por el legislador. Se analiza, que en aplicación de cualquiera de estas situaciones, en lo que respecta a la causal invocada, es necesario cumplir con las siguientes condiciones recurrentes establecidas en la doctrina y jurisprudencia; 1.- Identificación en forma precisa del medio de prueba que a su juicio ha sido erróneamente valorado en la sentencia; 2.Establecimiento con precisión de la norma procesal sobre valoración de prueba que ha sido violada; 3.- Demostración con lógica jurídica en qué forma ha sido violada la norma sobre valoración del medio de prueba respectivo; y, 4.- Identificación de la norma sustantiva o material que ha sido aplicada erróneamente o que no ha sido aplicada a consecuencia del yerro en la valoración probatoria. Luego de realizar el análisis del recurso planteado por el recurrente se observa que cumple con las condiciones establecidas, esto es con respecto a la condición N° 1 el recurrente indica que los señores Jueces se limitan a analizar un organigrama que obra a fojas 48 del proceso; sobre la condición N° 2 señala que es el Art. 115 del Código de Procedimiento Civil la norma procesal que ha sido violada; en cuanto a la condición N° 3 el recurrente sí realiza una argumentación jurídica de todos sus puntos de vista respecto a la situación y, finalmente en relación a la condición N° 4 indica que las normas que han sido equivocadamente aplicadas son el literal b) del artículo 92 de la LOSCCA y del Art. 124 De la Constitución Política. Ahora bien como punto de partida es importante analizar sobre las reglas de la sana crítica y para lo cual citamos a E.C., con su libro Fundamentos del Derecho Procesal Civil, Ed. D., segunda Edición, Buenos Aires T9"5T7~P.. 1747T75 y 176 que dice: "Las reglas de ¡a sana crítica son, ante todo, las reglas del correcto entendimiento humano, en ellas infieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez. Unas y otras contribuyen de igual manera a que el magistrado pueda analizar la prueba (ya sea de testigos, peritos, inspección judicial, confesión de los casos que no es lisa y llana) con arreglo a la sana razón y a un conocimiento experimental de las cosas. El Juez que debe decidir con arreglo a la sana critica, no es libre de razonar discrecionalmente, arbitrariamente. Esta manera de actuar no sería sana crítica sino Ubre convicción. La sana crítica es la unión de la lógica y la experiencia sin excesivas abstracciones de orden intelectual, pero también sin olvidar esos preceptos que los filósofos llaman la higiene mental, tendientes a asegurar el más certero y eficaz razonamiento. Las regias de la sana crítica conducen en su sentido formal a una operación lógica. Existen algunos principios fundamenta/es de la lógica que no podrán ser nunca desoídos por el juez... Las máximas de experiencia de que ya se ha hablado' contribuyen tanto como los principios lógicos a la valoración de la prueba. El juez, nos permitimos Insistir, no es una máquina de razonar, sino, esencialmente, un hombre que toma conocimiento del mundo que le rodea y le conoce a través de sus procesos sensibles e intelectuales. La sana crítica es pues la lógica apreciación de ciertas conclusiones empíricas de que todo hombre se sirve para moverse en la vida. Esas conclusiones no tienen la estrictez de los principios lógicos tradicionales, sino que son contingentes y variables con relación al tiempo y al lugar. El proceso de la ciencia está hecho de una larga cadena de máximas de experiencias derogadas por convicciones más exactas; y frente a ¡a misma manera de desarrollar los principios lógicos, la historia del pensamiento humano es un constante progreso en la manera de razonar. Es necesario pues considerar en la valoración de la prueba, el carácter forzosamente variable de la experiencia humana, tanto como la necesidad de mantener con el rigor posible los principios de lógica en que el derecho se apoya.". Esta Sala observa que dentro de las piezas procesales existen varios documentos como el Orgánico Estructural de la Superintendencia de Compañías, el Reglamento Orgánico Funcional de la Superintendencia de Compañías y el Reglamento General para la Administración de Recursos Humanos que han sido presentados y que evidentemente fueron analizados por los señores Jueces del Tribunal A quo; sin embargo podemos indicar los señores Jueces de Instancia no analizaron a profundidad los hechos y documentos que aparecen en e! proceso, consecuencia de lo cual han equivocado su resolución por las siguientes circunstancias: 1) La Resolución N° ADM-07100 de 19 de Abril de 2007,expedida por el Superintendente de Compañías, reformó el Art 5 del Reglamento Orgánico Funcional en este sentido: Art. 5 El Nivel Operativo ejecuta las políticas y programas de trabajo determinados por el Superintendente de Compañías. "Está integrado por las siguientes unidades administrativas; I. INTENDENCIA DE COMPAÑÍAS CON SEDE EN QUITO... II. INTENDENCIA JURÍDICA DE LA OFICINA MATRIZ... III. INTENDENCIA DE CONTROL E INTERVENCIÓN DE LA OFICINA MATRIZ... IV. INTENDENCIA DE MERCADO DE VALORES DE QUITO... V. INTENDENCIA DE MERCADO DE VALORES DE GUAYAQUIL... VI INTENDENCIA DE COMPAÑÍAS CON SEDE EN GUAYAQUIL". 2) El Art. 43 del Reglamento Orgánico establecía las funciones de la Intendencia Jurídica que correspondían a: "a) Ejercer control sobre el cumplimiento de las normas legales pertinentes a las sociedades y demás entes sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia, establecidos en la Ley de Compañías y la Ley de Concurso Preventivo; b) Analizar, estudiar y emitir su informe sobre constituciones de sociedades, domiciliaciones, reformas de estatutos en general transformaciones, fusiones, escisiones, denuncias, intervenciones, disoluciones, liquidaciones, cancelaciones y otros actos jurídicos relacionados con el derecho societario y el concurso preventivo; c) Presentar semestralmente y cuando lo solicite el Superintendente el Informe de labores de la Intendencia; d) Elaborar, actualizar y someter a consideración del Superintendente de Compañías, proyectos de leyes, decretos, reglamentos, doctrinas y resoluciones de carácter genera! o específico sobre el área de su competencia; e) Ejercer la supervisión y coordinación necesarias para el cumplimiento legal de todos los actos societarios que deban ejecutar las compañías sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia; f) Coordinar con las diferentes unidades administrativas de la Superintendencia para propender a optimizar los procedimientos operativos de los diferentes trámites que debe atender esta Intendencia; g) Coordinar a nivel nacional, para que los criterios y acciones en materia de derecho societario y de concurso preventivo, guarden uniformidad y estén de acuerdo a las políticas fijadas por el Superintendente de Compañías." 3) El Art. 49 del Reglamento Orgánico Funcional establecía las funciones de la Intendencia de Control e Intervención de la oficina matriz que correspondían a: “a)Ejercer el control y vigilancia financiera, contable y administrativa sobre los actos ejecutados por fas compañías nacionales; ¡as empresas de economía mixta y ¡as que bajo la forma de sociedades constituya el Estado; por las empresas extranjeras y las asociaciones que éstas formen; por las compañías holding o tenedoras de acciones que voluntariamente hubieren conformado grupos empresariales, y que se encuentren sujetas al control de esta Superintendencia, de conformidad con lo establecido en fas leyes pertinentes; b) Coordinar en el ámbito nacional, para que los criterios y acciones en labores de inspección, control, auditoría externa e intervención y de concurso preventivo, guarden uniformidad y estén de acuerdo con las políticas emanadas del Superintendente de Compañías; c) Realizar visitas de inspección y control a las compañías con el objeto de verificar sus actos posteriores a ¡a constitución, su situación actual, aumentos o disminuciones de capital, 'transformaciones, fusiones, escisiones, concurso preventivo y otros trámites aprobados por la Superintendencia de Compañías; d) Inspeccionar a las compañías cuyos balances presenten errores o desviaciones, especialmente cuando los. resultados de los últimos ejercicios económicos determinen pérdidas que representen el 50% o más del capital y el total de las reservas, de acuerdo con los balances proporcionados por éstas; e) Realizar análisis de los estados financieros, a fin de comprobar que la relación entre activo, pasivo y patrimonio sea adecuada, que las utilidades se asignen correctamente y que se establezcan las correspondientes reservas; f) Llevar y mantener registros actualizados sobre el estado de cumplimiento de las observaciones formuladas a las compañías y determinar los casos en que éstas o sus administradores deben ser sancionados; g) Colaborar en la orientación de la política que deberá seguir la Institución, relacionada con la inspección, el control, la auditoría e intervención de compañías; h) Elaborar proyectos de leyes, doctrinas y reglamentos de carácter contable, económico, financiero, de auditoría, y sugerir cambios o modificaciones a ¡as políticas, principios y normas contables, planes de cuentas, formularios y más normatividad que deberán aplicarse en la elaboración de los estados financieros, anexos e informes, que las compañías deben presentar a la Superintendencia; i) Preparar el Pian Anual de Trabajo de la Intendencia de conformidad con la política y planes generales de la Entidad, evaluarlo periódicamente y sugerir los ajustes necesarios, de acuerdo con el avance en su ejecución y a los intereses institucionales; j) Comunicar a la Intendencia Jurídica los casos de inactividad y posibilidad de disolución y liquidación de las compañías; k) Presentar anualmente, y cuando lo requiera el N. Superior el informe de labores de la Intendencia. 4) A fojas 48 del proceso aparece el Organigrama Estructura! de la Superintendencia de Compañías en él que se puede apreciar que la Intendencia jurídica O.M. se encuentra al mismo nivel Jerárquico de la Intendencia de Control e Intervención Oficina Matriz. 5) Al realizar comparativamente un análisis de las funciones de las dos intendencias y que fueron referidas en los numerales 2 y 3 de esta resolución se puede determinar que los dos cargos ejercen funciones de control, diferenciándose en el ámbito de aplicación, es decir la jurídica con competencia legal y la de Control e Intervención con competencia en el área financiera. 6) El Art. 15 del Reglamento General de Recursos Humanos de la Superintendencia de Compañías establecía: "... la Superintendencia de Compañías garantiza la estabilidad a los funcionarios cuyos puestos están dentro de los niveles profesional, administrativo y de servicios exceptuando al nivel superior conformado por el Superintendente de Compañías, Intendentes de Compañías, Intendentes Nacionales, Intendentes de Área, Subintendentes, Asesores, Secretarios Generales y A. General; así como al personal que labora a contrato, cualquiera sea su modalidad, 7) Ahora bien el Art. 92 de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa textualmente indicaba: "Art 92.- Servidores públicos excluidos de la carrera administrativa.- Excluyese de la carrera administrativa; ... b) Los funcionarios que tienen a su cargo la dirección política y administrativa del Estado, los ministros, secretarios generales y subsecretarios de Estado; el Secretario Nacional Técnico de Recursos Humanos y Remuneraciones, los titulares y las segundas autoridades de las instituciones del Estado; los titulares de los organismos de control y las segundas autoridades de estos organismos; los secretarios generales; los coordinadores generales; coordinadores institucionales; intendentes de control: los asesores; los directores, gerentes y subgerentes que son titulares o segundas autoridades de las empresas e instituciones del Estado; los gobernadores, los intendentes, subintendentes y comisarios de policía; los jefes y tenientes políticos, que son cargos de libre nombramiento y remoción;...". (El subrayado es de la Sala). Este artículo con claridad establecía que se encuentran excluidos de la carrera administrativa entre otros,, los intendentes de control que para e! caso y cómo evalúa esta S. en función de los documentos presentados, el cargo de Intendente Jurídico se enmarca dentro de la denominación de Intendentes de Control ya que de las funciones establecidas en el propio Reglamento Orgánico de la Superintendencia de Compañías como se puede verificar en líneas anteriores corresponden a actividades de control de un ¡nivel jerárquico superior, más aún cuando la Intendencia Jurídica y la Intendencia de Control e Intervención dentro del Orgánico Estructural se encuentran al mismo nivel. Por lo expresado esta S. advierte que se ha producido la equivocada aplicación del Art. 92, literal b) de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y el Art. 124 de la Constitución Política ya que los señores Jueces del Tribunal A quo, no analizaron a profundidad las pruebas presentadas y que constan en el proceso como así lo ha hecho este Tribunal de Casación.

4. DECISIÓN Por las consideraciones expuestas, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, expide ia siguiente: SENTENCIA Se acepta el recurso interpuesto y se declara la validez de la Resolución N 07356 de 13 de diciembre de 2007 emitida por el Superintendente de Compañías Notifíquese, publíquese y devuélvase. f) DRA M.T.P.V., D.A.O.H.; JUECES NACIONALES. DR. J.M.C. (CONJUEZ)..- CERTIFICO DRA. Y.N.S., SECRETARIA RELATORA.

   TARIA RELATORA.

   RATIO DECIDENCI"1. Está excluido de la carrera administrativa el cargo de Intendente de Control y dentro de esta categoría se enmarca la denominación de Intendente Jurídico ya que las funciones establecidas en el Reglamento Orgánico de la Superintendencia de Compañías corresponden a actividades de control de un nivel jerárquico superior cuya diferencia radica en el ámbito de aplicación, así, la jurídica con competencia legal y la de control e intervención con competencia en el área financiera; tanto más que dentro del Orgánico Estructural institucional tales cargos se encuentran al mismo nivel."