Sentencia nº 0348-2010 de Ex Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008), 8 de Octubre de 2010

RESOLUCION No. 348-2010 PONENTE: Dr. J.M.O. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA SALA DE LO CONTENCIOSO VISTOS.

ADMINISTRATIVO.-Quito, a 8 de octubre de 2010; Las 10H00 (55-2007) El C. General de la Policía Nacional, a nombre de la institución policial, interpone recurso de casación, contra la sentencia dictada por los Conjueces del Tribunal Distrital No. 4 de lo Contencioso Administrativo, con sede en Portoviejo, dentro del juicio propuesto por J.R.M. de la Cruz y Á.V.M. contra la Policía Nacional, fallo que declarando con lugar la demanda, dispone el pago a favor de los actores de quinientos trece mil ciento cuarenta y seis dólares con 88/100 ($ 513.146.88) en el plazo de treinta días después de ejecutoriada la sentencia, por concepto de indemnización por lucro cesante y daño emergente así como por daño moral al haber sufrido graves lesiones el hijo de los accionantes, J.G.M.V.. Acusa el recurrente que la sentencia infringe varias normas de derecho, razón por la cual funda su recurso en las causales primera, tercera y quinta del Art. 3 de la Ley de Casación, mas, al examinar el recurso, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la ex Corte Suprema de Justicia llega a la conclusión que es inadmisible por las causales primera y tercera, aceptando el recurso únicamente por la causal quinta del Art. 3 de la Ley de ibídem, como así aparece en el auto dictado el 12 de Junio del 2008. Por su parte, el Director Regional No. 3 de la Procuraduría General del Estado, con sede en la ciudad de Portoviejo, interpone también recurso de casación contra la misma sentencia, acusando que se han infringido las normas de derecho contenidas en los artículos 24 numeral 16 de la Constitución Política de la República (Codificación de 1998), 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 3 literal c) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, 71 y 346 numeral 2 del Código de Procedimiento Civil, 31 numeral 1 literal a), 69 numeral 7 y 309 numeral 5 del Código de Procedimiento Penal, determinando que las causales en que funda el recurso son la primera, cuarta y quinta del Art. 3 de la Ley de Casación que es admitido en auto de 12 de junio 1 del 2008. Encontrándose la causa en estado de resolver, emito voto salvado apartándome del de mayoría, por las siguientes consideraciones: PRIMERO: La Sala es competente para conocer y resolver este recurso, en virtud de lo que dispone el numeral 1° del artículo 184 de la Constitución de la República y la Ley de Casación En la tramitación que regula su ejercicio.- SEGUNDO:

del recurso se han observado todas las solemnidades inherentes a él, por lo que se declara su validez procesal. TERCERO: Si bien este Tribunal tiene absoluto conocimiento de la relativamente nueva institución denominada “CASACION”, vigente en nuestro sistema jurídico desde el 18 de mayo de 1993, considero necesario referirme a ella, para dejar en claro que esta institución viene rigiendo en varios países desde hace muchos años, manteniéndose sin mayor variación el concepto, su naturaleza y fines, como el de asegurar la legalidad, la juridicidad y que el derecho no sea infringido por los jueces al dictar sentencias definitivas; posibilitar la uniformidad del derecho, tutelar la seguridad jurídica y la igualdad de tratamiento ante la ley. Los tratadistas coinciden al referirse a ella, así C. la define como “…un instituto judicial consiste en un órgano único en el Estado (Corte de Casación) que a fin de mantener la exactitud y uniformidad de la interpretación jurisprudencial dada por los tribunales al derecho objetivo, examina sólo en cuanto a la discusión de las cuestiones de derecho, la sentencia de los jueces inferiores cuando las mismas son impugnadas por los interesados mediante un remedio judicial (Recurso de Casación) utilizable solamente contra las sentencias que contengan un error de derecho, en la resolución de mérito”. F.Z. define la casación “como un recurso a través del cual se examina la legalidad de la actividad del juez en el procedimiento y en la sentencia y que de ser acogida puede producir el efecto de anular el fallo respectivo, ya sea para reponer el citado procedimiento o con el propósito de que se pronuncie una nueva sentencia de fondo”. Se trata, de un recurso extraordinario ya que el Tribunal debe ceñirse estrictamente al ámbito del judicium rescinders (juicio de anulación) muy y completamente diferente al recurso de apelación, ya que mediante éste se le otorga al juez de 2 alzada un poder de revisión total de la causa y con las mismas ilimitadas facultades decisorias del inferior; en cambio, con el recurso de casación se somete al examen o revisión de si la sentencia está o no afectada por los vicios denunciados por el recurrente, como lo manifiesta J.S.N.A. en su obra “Aspectos en la Técnica de la Formalización del Recurso de Casación,” cuarta edición, Caracas 1994. En casación el Tribunal no puede pronunciarse sobre la suerte de la sentencia sino únicamente sobre las denuncias y sus respectivas fundamentaciones expuestas por el recurrente; para el juez de casación no opera el principio juri novit curia. En conclusión, el Tribunal de Casación no está facultado a revisar el juicio en su integridad, mucho menos a hacer una nueva valoración de la prueba, debe limitarse a examinar y decidir sobre los vicios denunciados y únicamente las normas determinadas en el recurso como infringidas. CUARTO: Al haber acusado la Procuraduría General del Estado de falta de aplicación del Art. 65 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se refiere a la caducidad del derecho para deducir una demanda en la vía contencioso administrativa, considero prioritario analizar el vicio alegado, esto es la falta de aplicación de dicha norma, que de tener fundamento, torna innecesario entrar a conocer los errores imputados por otros vicios y por otras causales. La norma enunciada que realmente no se la considera en la sentencia preceptúa: “El término para deducir la demanda en la vía contenciosa administrativa será de 90 días en los asuntos que constituyen materia del recurso contencioso de plena jurisdicción, contados desde el día siguiente al de la notificación de la resolución administrativa que se impugna”, disposición que se refiere a la resolución o acto administrativo, no al hecho administrativo, toda vez que cuando se promulgó la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, 28 de febrero de 1968, la competencia que da a los tribunales contencioso administrativos es para conocer las impugnaciones contra reglamentos, actos y resoluciones de la administración pública o de personas jurídicas semipúblicas que vulneren el derecho o interés del demandante, como así lo preceptúan los artículos 1, 3, 24,30 y otros de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Por tanto 3 lo que se impugna mediante el recurso contencioso administrativo es el acto administrativo que lesione un derecho del administrado, acto administrativo que es “… la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizado por la administración en ejercicio de la potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria” como lo define el tratadista E.G. de Enterría (curso de Derecho Administrativo 1, editorial Civitas SA. Madrid 1997 pág. 536) definición que concuerda con la de I.F. y P.R.M. que dicen es “…una declaración unilateral efectuada en ejercicio de la facultad administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma directa e inmediata” (Manual de Derecho Administrativo, ediciones D., Buenos Aires, 1996, Pág. 159) estos conceptos muy similares a los de otros tratadistas han sido recogidos por nuestro sistema jurídico literalmente; así en el “glosario de términos” incorporado al Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, publicado en el R.O. No. 411 de 21 de marzo de 1994, se define los “ACTOS ADMINISTRATIVO NORMATIVOS” diciendo que: “Son toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma directa”. Posteriormente, al actualizar y reformar determinadas disposiciones se expide dicho Estatuto, publicado en el R.O. No. 536 de 18 de marzo del 2002, cuyo artículo 65 define expresamente el acto administrativo ratificando que: “es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa”. Al dictarse un acto administrativo, conforme ha quedado señalado, produce efectos jurídicos, y para que sean conocidos por el administrado debe ser notificado, caso contrario, imposible conocer tanto el acto administrativo como sus efectos jurídicos, y en caso de que afecte o vulnere sus derechos, pueda interponer el respectivo recurso. En el caso sub-judice obviamente no se trata de un acto administrativo, se trata de un hecho, por cierto de un hecho malhadado, infortunado, toda vez que no existe declaración unilateral alguna, no ha sido producto de una labor intelectiva, sino de una actividad física en la que no ha habido la voluntad administrativa para que se hayan producido graves lesiones 4 a J.G.M.V., cuyos efectos jurídicos se producen automáticamente, sin requerir notificación de ninguna naturaleza. Considero oportuno aclarar que la facultad y competencia de los tribunales contencioso administrativos, como ya se ha señalado, no nace con la vigencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, nace con la expedición de la Ley de Modernización del Estado publicado en el R.O. No. 349 de 31 de diciembre de 1993, reformada mediante ley publicada en el R.O. (S) No. 144 de 18 de agosto del 2000, cuyo Art. 38 dispone: “Los tribunales distritales de lo contencioso administrativo conocerán y resolverán todas las demandas y recursos derivados de actos, contratos, hechos administrativos…”. A partir del 31 de diciembre de 1993, los hechos administrativos cuya responsabilidad corresponde al Estado que afecte a los administrados llegan a conocimiento o pueden llegar a conocimiento y resolución de los tribunales de lo contencioso administrativos, si el administrado se siente afectado por el acontecimiento de tal hecho, cuyos efectos nacen o se producen automáticamente, sin que sea necesario cumplir ninguna otra formalidad, como sí lo requiere el acto administrativo, especialmente la notificación. El derecho del administrado a reclamar los efectos que le ha causado el hecho nace al momento mismo de su acontecimiento y debe presentar el reclamo y ejercer la acción contenciosaadministrativa dentro del término que lo prescribe el Art. 65 de la Ley de la materia.- QUINTO: En la especie, el hecho que ha producido efectos jurídicos es el daño físico sufrido por J.G.M.V., cuando se produjo el desalojo de los terrenos invadidos de propiedad de G.G.G.G. en la ciudad de Portoviejo, ocurrido el 1 de septiembre de 1995; la demanda contencioso administrativa ha sido presentada el 14 de mayo de 2004, esto es cuando el derecho ya había caducado como así lo preceptúa el Art. 65 de La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, caducidad que debe ser declarada aún de oficio. En este mismo sentido esta Sala se pronunció en el juicio 179-2006. Con oficio No. 986-SG-SLL-2010, de 24 de septiembre de 2010, por licencia concedida al Juez titular, actúe por encargo el Dr. C.S.M., C. de la Sala de lo 5 Contencioso Administrativo. Por estas consideraciones y no siendo necesario conocer las otras imputaciones, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, se acepta el recurso de casación interpuesto por la Procuraduría General del Estado y se rechaza la demanda. Sin costas. N., publíquese y devuélvase. F) D.. M.Y.A., J.M.O., jueces nacionales. Dr. C.S.M., Conjuez Nacional.- Certifico.- f) Dra. M. delC.J., Secretaria Relatora.

PONENTE: Dr. M.Y.A. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.- SALA de octubre DE LO CONTENCIOSO de 2010; las 10h00.-

ADMINISTRATIVO.- Quito, 8 VISTOS (55-207): Comparecen por una parte, el Director Regional número 3 de la Procuraduría General del Estado y por otra el C. General de la Policía Nacional, e interponen sendos recursos de hecho una vez que les fue negado los recursos de casación interpuestos respecto de la sentencia dictada el 11 de octubre de 2006 por la Sala de Conjueces del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administratiivo de Portoviejo, dentro del juicio contencioso administrativo propuesto por J.R.M. y Á.V.M. contra la Policía Nacional del Ecuador, sentencia que acepta la demanda y dispone que la Policía Nacional del Ecuador a través de sus representantes legales pague a los demandantes la suma de QUINIENTOS TRECE MIL CIENTO CUARENTA Y SEIS (US $ 513.146,88) con 88/100, en el plaso de treinta días después de ejecutoriada la sentencia.- Mediante auto de 12 de junio de 2008, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia admitió a trámite dichos recursos de hecho y consiguientemente los de casación con las restricciones constantes en la calificación de los recursos incoados.Por encontrarse el proceso en estado de resolver, la Sala, para hacerlo, considera: PRIMERO: Esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, se declara competente para conocerla y resolverla en virtud de lo que dispone el numeral 1ro. del artículo 184 de la Constitución Política de la República en vigor. En la tramitación de ésta se han observado 6 todas las solemnidades inherentes a esta clase de trámites, por lo que se declara la validez procesal.- SEGUNDO: La casación es un recurso extraordinario y de estricto cumplimiento formal, en el cual, quien recibió agravio con la sentencia recurrida debe determinar, con absoluta precisión y claridad, las normas de derecho que estima infringidas, así como la causal o causales en las que funda su accionar, y exponer, de igual forma, los fundamentos que le inducen a afirmar que en la decisión impugnada se han violado normas la legales. En el escrito contentivo del recurso de casación debe existir necesaria interconexión entre las causales invocadas y las normas jurídicas supuestamente violadas, por lo que no basta enunciar que en el fallo de instancia se ha transgredido la ley; sino que, para que la acción de casación prospere, es indispensable que quien recurre a la Corte de Casación realice una exposición concreta de los vicios que, según el recurrente, afectan la normatividad jurídica que motivó la sentencia de mérito. TERCERO: En la especie, J.M. y Á.V. comparecen a fojas 111 del proceso y demandan a la Comandancia General de la Policía Nacional, por medio de su C. General y representante legal L.. J.P.Z. expresando que el día 24 de Agosto de 1995 a las 07h00, apróximadamente, su hijo J.G.M.V., de 17 años de edad, estudiante de la Escuela de Pesca de la Ciudad de Manta, conjuntamente con I.F.P.S. y otros ciudadanos se encontraban invadiendo terrenos de propiedad de G.G.G.G., con el propósito y ánimo de comprar a menor precio un solar para construir una vivienda; además manifiestan que con anterioridad a dicha invasión las autoridades seccionales de aquella época, encabezadas por el Gobernador Encargado, Intendente General de Policía, Jefe del Comando Provincial de Policía de Manabí y el representante del dueño del bien invadido acordaron que la propiedad de G.G.G. se vendería a un precio justo y real. Según lo narran los accionantes, el día primero de septiembre de 1995 a eso de las 08h00, las autoridades antes mencionadas al mando de un impresionante despliegue policial sin respetar el pacto antes referido orderon la demolición de las viviendas rudimentarias de los invasores, a consecuencia de la represión el ciudadano I.F.P.S. fue atropellado y aplastado por un carro policial antimotines (trucutú) el cual además arremetió contra otro de nuestros hijos llamado J.G.M.V. , 7 quien a decir de la parte demandante quedó con incapacidad física del 80%.- el trucutú, a decir de los cónyuges M.V., era conducido por el policía Á.O.F.L.. Que por este acto de abuso de poder estatal presentaron la respectiva acusación particular ante la Presidencia de la Corte Superior de Justicia de Portoviejo, la cual condenó a un año de prisión al policía conductor del trucutú bajo la responsabilidad del delito de homicidio inintencional tipificado en el artículo 459 del Código Penal y sancionado por el artíuculo 460 íbidem, se declaró con lugar las acusaciones particulares, se dispuso el pago de las costas procesales y la indemnización por daños y perjuicios. Con los antecedentes de hecho y derecho expuestos en la demanda, “en razón de que la responsabilidad policía en la paraplejía casi total de nuestro hijo: J.G.M.V., fue un acto evidente, y no requiere de un esfuerzo interpretativo de su Señorías declaren que su muerte constituyó una flagrante vulneración de su elemental derecho humano a la vida, y que el estado ecuatoriano por intermedio de la Comandancia General de la Policía Nacional es responsable civilmente, y en obligación de indemnizar los daños y perjuicios y daños morales causados, pagándonos una justa indemnización…” (sic). Terminan solicitando el pago de las costas judiciales y los honorarios de sus defensores CUARTO: La reclamación que realizan los padres de la víctima, por la vulneración del fundamental derecho a la vida de su hijo J.G.M.V., como resultado de la intervención de elementos policiales, como así lo prueba la documentación que obra en el proceso, constituye lo que la doctrina reconoce como un hecho administrativo, definición que se encuentra prevista en el artículo 78 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE) que textualmente dice: “Hecho administrativo.- El hecho administrativo es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos, ya sea que medie o no una decisión de acto administrativo previo”. La acción está dirigida contra la Policía Nacional del Ecuador, que es una persona de derecho público y que como persona jurídica se encuentra dentro de la clasificación de las entidades del sector público establecidas en el artículo 118 de la Constitución Política de la República.- El thema decidendum, en el caso puesto a la consideración de la 8 Sala, se refiere a la responsabilidad extracontractual del Estado, prevista en el artículo 20 de la Constitución Política, norma que establece lo siguiente: “Las instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios, estarán obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irroguen como consecuencia de la prestación deficiente de los servicios públicos o de los actos de sus funcionarios y empleados, en el desempeño de sus cargos” (el subrayado es de la Sala). Evidentemente, la responsabilidad extracontractual del Estado hace parte, pese a la especialidad derivada del desarrollo normativo, jurisprudencial y doctrinal en el Derecho Administrativo, de la construcción de una teoría general de la responsabilidad. Los elementos fundamentales de esta teoría, trazados desde la perspectiva del Derecho privado, han sido ya definidos por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, en los juicios números 19-2005; 02-2007;447-2006; y 62-2005.- De manera sintética, esta concepción puede ser expuesta en los siguientes términos: a) Las obligaciones civiles nacen, entre otras fuentes, “a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos y cuasidelitos” (artículo 1453 Código Civil); b) La responsabilidad civil extracontractual es directa cuando se deriva de acciones u omisiones, dolosas o culposas, propias del sujeto obligado; c) La responsabilidad civil extracontractual es indirecta cuando los daños son causados por personas que están a cargo, cuidado o dependencia del obligado, o, se derivan de los bienes que son de su propiedad o de los que se sirve; d) Son presupuestos materiales para la procedencia de la responsabilidad civil extracontractual, la existencia de un daño material o moral, la culpabilidad del sujeto y una relación de causa-efecto entre el hecho ilícito y el daño producido. e) Es jurídicamente relevante el daño cierto, sea este actual o futuro: se entiende por daño cierto, la afectación probada a un interés jurídicamente protegido; es actual, el daño que ya se ha producido, v. gr., el daño emergente; y, es futuro, el daño que objetivamente se espera, v. gr., el lucro cesante; f) Si se afecta el patrimonio de las personas, se considera que el daño es material; en tanto que si la afectación se refiere a cualquier aspecto extrapatrimonial de la persona, el daño es moral; g) El grado de culpabilidad define la intencionalidad con la que el sujeto actúa en relación con los efectos dañosos que se desprenden de su conducta: se dice que existe dolo cuando el sujeto busca, a través de su conducta, producir la afectación; hay culpa, cuando 9 el sujeto, sin intención de provocar un daño, lo produce en razón de su imprudencia, negligencia o impericia al obrar; la culpa es grave, leve o levísima, según lo previsto en el 29 del Código Civil; h) La responsabilidad es subjetiva, cuando se la hace depender de la culpabilidad del sujeto de cuya conducta se deriva el daño. En el caso de las denominadas actividades riesgosas, la culpa se presume, de tal forma, que le corresponde al sujeto demostrar que su conducta se ha ajustado al nivel de diligencia que la Ley le exige en su actividad. De otra parte, la responsabilidad es objetiva, si ella depende exclusivamente de la justicia o licitud del resultado de la conducta del sujeto, por lo que, poco importa si el sujeto ha actuado con dolo o culpa; i) La relación causal entre el hecho ilícito y el daño considerados, se ha de calificar con criterios de razonabilidad por parte de los juzgadores, en cada caso concreto; esta S. entiende que las distintas teorías sobre la calificación del nexo causal, que han sido proveídas por la doctrina, son para el juzgador una guía importante, pero no limitan su facultad de calificar los hechos relevantes sobre las circunstancias específicas de los asuntos puestos a su consideración.- Ahora bien, desde la perspectiva del Derecho Público, la doctrina más calificada recomienda, y así lo asume esta S., que existen ciertos aspectos de la teoría de la responsabilidad que deben ser adecuados al ámbito de la responsabilidad extracontractual del Estado. Se examinará con detalle el tema en los literales que se enuncian luego, en párrafos específicos: a) El origen de la responsabilidad extracontractual del Estado no se encuentra en la ilicitud de sus actos o hechos, sino en la injusticia o ilicitud de los efectos de su actividad en las personas, sus bienes o el ambiente. Así, es principio fundamental en la organización del Estado, la solidaridad y, en virtud de ella, los administrados se encuentran sujetos a una serie de deberes y responsabilidades generales (entre otros, ver el artículo 97 de la Constitución Política vigente a la fecha del hecho denunciado) que permiten hacer efectivo el conjunto de los correlativos derechos de los que somos titulares. En este sentido, el preámbulo de la Constitución Política del 98 señala: “El Pueblo de Ecuador... fiel a los ideales de libertad, igualdad, justicia, progreso, solidaridad, equidad y paz que han guiado sus pasos desde los albores de la vida republicana... establece en esta Constitución las normas fundamentales que amparan los derechos y libertades, organizan el Estado y las instituciones democráticas e impulsan el desarrollo económico y social” (El 10 subrayado es de la Sala). La aplicación del principio de solidaridad, sin embargo, no significa que los restantes principios previstos en la misma Constitución Política no deban ser también efectivos, lo que es posible a través de una adecuada ponderación de los bienes jurídicos que, en apariencia, se encuentran en conflicto. De tal forma que, en la búsqueda de atender a los intereses colectivos, aunque se entiende que el interés individual deba ceder ante ellos, la distribución de las cargas públicas individuales está sometida a un criterio general de igualdad material o sustancial, lo que veda toda forma de sacrificio individual injusto o ilícito, por ser contrario a este principio de igualdad en el reparto de las cargas públicas. Por ello, cuando el Estado y sus Instituciones, en el ejercicio de sus potestades, provocan un desequilibrio en la distribución de las cargas públicas, que implique un sacrificio individual intolerable, está llamado a reparar los perjuicios provocados, a reestablecer el balance afectado. Por esta razón, el artículo 20 de la Constitución Política vigente a la fecha en que se presentó la demanda ( 14 de mayo de 2004) no hace referencia al obrar lícito o ilícito de los funcionarios o empleados públicos, cuando asigna la responsabilidad al Estado en el evento de que se cause un perjuicio a los administrados, originada en su comportamiento. En efecto, esta norma, en su parte pertinente, establece: “Las instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios, estarán obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irroguen como consecuencia... de los actos de sus funcionarios y empleados, en el desempeño de sus cargos”. De la misma manera, cuando el referido artículo 20 ibidem hace referencia a la “prestación deficiente de servicios públicos” no califica la licitud de los actos o hechos conducentes a la prestación correspondiente sino al defecto funcional del servicio.b) Consecuencia del enunciado precedente es que el régimen de responsabilidad patrimonial pública, establecido en nuestro ordenamiento jurídico, no pueda ser considerado subjetivo, en el sentido de que no se encuentra fundado en el clásico criterio de culpabilidad, cuya asignación implica un reproche a la conducta del sujeto que provoca el daño. En materia de responsabilidad pública por la deficiente prestación de servicios públicos o por los actos de los funcionarios y empleados públicos, de los que se desprende un perjuicio para los administrados, sería irrelevante, en lo que respecta a la obligación del Estado de reparar el daño sufrido por el administrado, la 11 intencionalidad con la que los sujetos se comportan en el ejercicio de sus funciones. Ello no significa que esta intencionalidad no sea importante en el sistema de responsabilidad, pues, como lo establece el inciso segundo de la norma analizada (artículo 20 de la Constitución Política) la calificación de la culpabilidad de los funcionarios y empleados públicos determina la posibilidad de que el Estado pueda repetir en su contra los perjuicios económicos que tuvo que asumir frente a los administrados.- En este punto, es importante aclarar que la responsabilidad del Estado, tal como ha sido perfilada, no se adecua, tampoco, a la idea de la culpa presunta, propia, por ejemplo, de la realización de actividades de riesgo o de la responsabilidad por actos de terceros. Esto se debe a que, según la tesis de la culpa presunta, bastaría probar – presuponiendo la reversión de la carga de la prueba- que el efecto dañoso no se deriva de la negligencia, imprudencia o impericia de los sujetos a cargo de la actividad pública o, con más exactitud, que el comportamiento de estos sujetos se ha ajustado a las reglas jurídicas y técnicas previstas para el ejercicio de la actividad pública de la que se trate. Sostener esta posición significaría considerar que los efectos de la actividad pública, socialmente intolerables por su injusticia o ilicitud, son irrelevantes, porque la conducta de los agentes públicos se ha arreglado a las formas determinadas por otros agentes públicos; y que, las Instituciones del Estado, con competencias normativas, son irresponsables frente a la deficiencia de la regulación y sus efectos dañosos. c) La responsabilidad patrimonial del Estado es, en todos los casos, directa. En tal virtud, el Estado no responde por los perjuicios que su actividad pueda provocar en las personas, los bienes o el ambiente, como lo hace toda persona por el hecho de los que estuvieran bajo su cuidado o dependencia, según el régimen previsto en los artículos 2220 y siguientes del Código Civil. Esto se debe a que la responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos, en cuanto sujetos de imputación jurídica, es distinta e independiente a la responsabilidad pública que se deriva del ejercicio de las atribuciones y el cumplimiento de sus deberes como sujetos de la actividad pública. El comportamiento de un funcionario o empleado público es, a efectos del régimen de responsabilidad analizado, atribuible al Estado mismo, cuando se analizan sus relaciones con el administrado. Cosa distinta es la revisión de este comportamiento, personal e individual, para determinar la responsabilidad del funcionario o empleado frente 12 al Estado, por el inadecuado ejercicio de sus competencias. d) Se ha insistido que la responsabilidad extracontractual del Estado tiene origen en la injusticia o ilicitud de la afectación en las personas, bienes o el ambiente, originada en la actividad pública; por ello, es necesario clarificar el sentido que se adopta al referirnos a la injusticia o ilicitud de la afectación, es decir, delimitar lo que ha de entenderse por daño indemnizable. En principio, el daño indemnizable ha de ser cierto, actual o futuro, material o moral, como ha quedado expuesto por la teoría general de la responsabilidad. Ahora bien, la calificación de un hecho como “afectación injusta” es una materia sujeta al criterio judicial, según las reglas de la sana crítica, que puede ser objeto de control en base a la razonabilidad de dicho criterio, esto es, su motivación. Sin embargo, parece conveniente señalar que la injusticia en la afectación se desprende ordinariamente de la vulneración del referido principio de igualdad material en la distribución de las cargas públicas. Se trata, entonces, de una afectación anormal, esto es, un efecto dañoso que excede manifiestamente las consecuencias generales que objetivamente se pueden esperar de la actividad pública en relación con el conjunto de los administrados. En lo que se refiere a una “afectación ilícita”, el criterio de calificación está ligado a los deberes constitucionales de los administrados, en el sentido de que nadie puede ser obligado a asumir un sacrificio individual si no media un deber constitucional que se lo haya impuesto. En este caso, el deber jurídico de soportar la carga pública no podría provenir únicamente de normas de rango inferior, pues, de otro modo, se haría impracticable la responsabilidad del Estado que ejerce potestades normativas. Así, por ejemplo, es evidente que no se puede esperar que el administrado deba soportar la expropiación de sus bienes sin el pago del justo precio, aunque legal o reglamentariamente se hubiese admitido esta posibilidad. En este caso ejemplificativo, la expropiación practicada de la manera en que se ha regulado, supone una afectación ilícita en el patrimonio del administrado que debe ser reparada en razón de la responsabilidad extracontractual del Estado como legislador. e) Definido el carácter de la responsabilidad extracontractual del Estado, como una responsabilidad por la injusticia o ilicitud de los efectos de la actividad pública en las personas, bienes o el ambiente, es evidente que, demostrado el daño indemnizable, resta únicamente determinar la vinculación, en una relación de causa-efecto, de la actividad pública de la que se trate con el 13 referido daño. Se trata, pues, de atribuir los efectos dañosos a la realización de una actividad pública específica. En este sentido, las Instituciones del Estado únicamente podrán oponerse a las pretensiones resarcitorias del administrado que hubiese sufrido un daño demostrado e indemnizable, si prueban que los efectos dañosos se derivan de fuerza mayor o caso fortuito, por el hecho de un tercero o por culpa de la víctima. Se hace notar, sin embargo, que la responsabilidad extracontractual del Estado no se enerva si la afectación a las personas, sus bienes o al ambiente, no son atribuibles de manera exclusiva a las circunstancias eximentes de responsabilidad enunciadas.- SEXTO: En lo que respecta al fondo de la controversia, los daños morales y materiales que ha sufrido A.T.S.V. por la pérdida de su hijo I.F.P.S., se encuentran probados con la Partida de Defunción que consta a fojas 171 de los autos, como el sujeto directamente afectado, ha sufrido un daño moral vinculado con el cambio trascendental en su forma de vida. Aunque los efectos sicológicos y anímicos, actuales, que el suceso ha provocado en el actor no constan acreditados a través de la práctica de ninguna diligencia probatoria, son fácilmente deducibles de los hechos probados.- Los daños materiales y morales constatados son indemnizables, según lo señalado en esta sentencia, porque son ciertos, esto es, probados; actuales, en lo que respecta a los gastos efectuados para sepultar al hijo de la demandante y los daños morales, de la actora en la presente causa; objetivamente esperables (futuros) esto es, lo que presumiblemente hubiese ganado durante su probable vida.- SEPTIMO: El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo establece un procedimiento específico para que la Administración atienda los reclamos de indemnización de los perjuicios materiales o morales que se deriven de la actividad de la Administración Central o Institucional. A este respecto, véanse los artículos 209 y siguientes del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, actualmente vigente. Las normas del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo deben ser interpretadas de conformidad con el segundo inciso del artículo 272 de la Constitución Política, vigente a aquélla época, en el sentido de que no pueden modificar las mismas prescripciones constitucionales en la materia, como aquéllas previstas en normas con rango de ley. Siguiendo el criterio previamente señalado, el artículo 209 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva no modifica en nada el derecho de los 14 administrados de acudir directamente a la Función Judicial para hacer valer sus derechos sin agotar la vía administrativa, de conformidad con el artículo 38 de la Ley de Modernización. El plazo de prescripción contemplado en el artículo 211 ibidem no tiene aplicación alguna, en la medida en que es incompatible con el plazo de caducidad de cinco años previsto en el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, reformado por el artículo 2 de la Ley 2001-56, publicada en el Registro Oficial número 483, de 28 de diciembre de 2001; e) El artículo 212 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva es también incompatible con los artículos 38 y 28 de la Ley de Modernización, en el sentido de que el administrado no está obligado a esperar la negativa de la Administración para proponer su acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, y el término que tiene la Administración para atender todo tipo de reclamación, salvo que se hubiese previsto uno distinto en una norma de rango legal, es el de quince días según lo previsto en el artículo 28 de la Ley de Modernización, de tal forma que, si la Administración no hubiese contestado oportunamente al reclamo correspondiente, se ha de aplicar, en todo caso, el régimen jurídico de los actos administrativos regulares presuntos y los procedimientos de ejecución, sobre los que esta S. ha tenido la oportunidad de pronunciarse repetidamente, y constituyen un precedente jurisprudencial de obligatorio cumplimiento. Del mismo modo, la acción de repetición prevista en el segundo inciso del artículo 20 de la Constitución Política de la República, vigente a la fecha del litigio, depende únicamente de que la conducta del funcionario o empleado sea dolosa o gravemente culpable, de tal forma que las condiciones previstas en el 213 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo son inconciliables con el ordenamiento constitucional. Sobre la responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos por los perjuicios que se irroguen al Estado por su conducta, es necesario subrayar que cuando un administrado acude ante la autoridad con un reclamo administrativo tendiente a obtener el resarcimiento de los perjuicios materiales y morales producidos por la actividad pública y la Administración, por medio del funcionario competente, no atiende la petición, aceptándola o negándola, en el término previsto en el artículo 28 de la Ley de Modernización, incurre, en caso de dolo o de culpa grave, en la responsabilidad prevista en el inciso segundo del artículo 20 de la Constitución Política, y deberá asumir los perjuicios económicos ocasionados al Estado, y así

15 tendrá que ser declarado en el proceso de ejecución del acto administrativo presunto derivado del silencio administrativo positivo.- OCTAVO: Del criterio vertido en el considerando precedente es posible sostener que los daños indemnizables, que se derivan de una actividad que se organiza asumiendo las deficiencias propias del sistema, deben ser reparados, salvo que exista una causa eximente, debidamente probada por los demandados.- Como ha quedado señalado las causa eximentes, que modifican la atribución del efecto dañoso a la actividad pública, en la relación causal anotada, son la fuerza mayor o el caso fortuito, el hecho de un tercero o la culpa de la víctima, siempre que se justifique su exclusividad, como factor generador del daño. Al entrar en materia de indemnizaciones, esta Sala invoca la Convención Americana sobre Derechos Humanos que, en su artículo 63.1, dispone la obligación del Estado, cuya responsabilidad ha sido establecida, de reparar el daño ocasionado y sus consecuencias, y la de determinar el pago de una justa indemnización. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos orienta la forma en la que se debe proceder para reparar e indemnizar tanto el daño material como los daños morales. “Su naturaleza y monto, dice la referida Corte, dependen del daño ocasionado en los planos tanto material como inmaterial. Las reparaciones no pueden implicar ni enriquecimiento ni empobrecimiento para la víctima o sus sucesores”. (C.C.B., Reparaciones, sentencia de 3 de diciembre de 2001, entre otras).- Esta Sala procede, entonces, a cuantificar la indemnización que estarán obligados a pagar los demandados a favor de A.T.S.V. y, por las circunstancias del caso, la manera en que se deberá cumplir la condena. En efecto, de conformidad con el artículo 279 del Código de Procedimiento Civil: “Si se condenare a una de las partes al pago de frutos, intereses, daños y perjuicios, en la misma sentencia se determinará la cantidad que se ha de pagar, y si esto no fuere posible, se fijarán las bases para la liquidación y el modo de verificarla” (el subrayado es de la Sala). En lo que respecta a los daños materiales sufridos por J.G.M.V. se considera exclusivamente el valor que dejará de percibir en razón de su muerte. Para tal efecto esta S. entiende que es razonable fijar como valor de la indemnización por los perjuicios materiales causados, un monto equivalente al valor de la canasta familiar vital, por cada mes y por el tiempo de esperanza de vida de un ecuatoriano varón. Se emplea, 16 en este caso, el valor de la canasta familiar vital. De conformidad a los datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, a abril del año 2010, el valor de la canasta familiar vital es de QUINIENTOS TREINTA Y CINCO 48/100 dólares de los Estados Unidos de América; en tanto que, la esperanza de vida de un ecuatoriano, varón, según la misma entidad, es de setenta y dos años, de edad. En tal virtud, dado que el hecho acaeció cuando J.G.M.V., tenía 17 años de edad, el valor que percibirá por concepto de indemnización por daños materiales asciende a la suma de TRESCIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL, CUATROSCIENTOS DIECISEIS, 80/100 dólares de los Estados Unidos de América. De conformidad con el artículo 2232 del Código Civil, “la reparación por daños morales puede ser demandada si tales daños son el resultado próximo de la acción u omisión ilícita del demandado, quedando a la prudencia del juez la determinación del valor de la indemnización atentas las circunstancias, previstas en el inciso primero de este artículo” (el subrayado es de la Sala); y, como se ha dicho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que las indemnizaciones no tienen como propósito enriquecer a la víctima. Esta Sala entiende que no es posible cuantificar las pérdidas extrapatrimoniales que han sufrido J.R.M. de la Cruz y Á.V.M., por lo que, aclarando que el valor que ahora se fija como reparación de los perjuicios morales sólo busca atenuar el efecto anímico y sicológico, basándose en equidad, condena a la Policía Nacional del Ecuador al pago de DOSCIENTOS MIL dólares de los Estados Unidos de América, por este concepto. En total, la indemnización compensatoria suma el valor de QUINIENTOS CINCUENTA YU TRES MIL CUATROSCIENTOS DIECISEIS , 80/100 dólares de los Estados Unidos de América, más los respectivos intereses a los que se refiere el artículo 207 de las Normas de Procedimiento Administrativo Común de la Función Ejecutiva Publicadas en el Registro Oficial número 733 de 27 de diciembre de 2002.- Por las consideraciones vertidas, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, se rechazan los recursos de hecho y consiguientemente los recursos de casación interpuestos tanto por el Director Regional número 3 de la Procuraduría General del Estado y por el C. General de la Policía Nacional.- Sin costas.- Notifíquese, 17 publíquese y devuélvase.- ff) D.. M.Y.A., J.M.O. y F.O.B..- Jueces Nacionales.

Lo que comunico a usted para los fines de ley.

Dra. M. delC.J. SECRETARIA RELATORA 18 ted para los fines de ley.

Dra. M. delC.J. SECRETARIA RELATORA

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RATIO DECIDENCI"1. Es prioritario el análisis de la denuncia de caducidad del derecho para deducir una demanda en la vía contencioso administrativa, puesto que de tener fundamento torna innecesario entrar a conocer los errores imputados por otros vicios y por otras causales. El término de 90 días que establece el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para demandar asuntos que constituyen materia del recurso de plena jurisdicción se cuenta desde el día siguiente al de la notificación de la resolución administrativa que se impugna, disposición que se refiere a la resolución o acto administrativo, no al hecho administrativo; por tanto, lo que se impugna mediante el recurso contencioso administrativo es el acto administrativo que, conforme la doctrina y la ley, se define como toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma directa. En el hecho administrativo no existe declaración unilateral alguna, ni es producto de una labor intelectiva, se trata de una actividad física en la que no ha habido voluntad administrativa y los efectos jurídicos se producen automáticamente, sin requerir notificación de ninguna naturaleza. El derecho del administrado a reclamar los efectos que le ha causado un hecho administrativo cuya responsabilidad corresponde al Estado, nace el momento mismo de su acontecimiento y debe presentar el reclamo y ejercer la acción contencioso administrativa dentro del término que prescribe el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; si se presenta fuera de dicho término, es decir cuando el derecho ha caducado, debe declararse la caducidad, aun de oficio."