Sentencia nº 0091-2009 de Ex Sala de Lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (2008), 7 de Abril de 2009
| Número de sentencia | 0091-2009 |
| Fecha | 07 Abril 2009 |
| Número de expediente | 0464-2006 |
| Número de resolución | 0091-2009 |
Resolución No. 91-2009 Ponente: Dr. J.M.O. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 07 de abril de 2009; las 10h30 ; VISTOS (464-2006): El recurso de casación que consta de fojas 39 a 43 del proceso, interpuesto por la licenciada M.P.S., por sus propios y personales derechos, respecto de la sentencia expedida por la Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito, el 14 de febrero de 2006, dentro del juicio propuesto por la recurrente contra el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, para demandar la reliquidación de las indemnizaciones contempladas en el segundo inciso de la Tercera Disposición Transitoria de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público, publicada en el suplemento del Registro Oficial número 184, de 06 de octubre de 2003. Tal fallo “…declara improcedente la demanda”.La recurrente fundamenta su recurso en la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación y sostiene que en el fallo objeto del recurso se registra: aplicación indebida de los artículos 278 de la Constitución Política de 1998, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; falta de aplicación de los artículos 28 de la Ley de Modernización, 38 y 39 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y, numeral 27 del artículo 23 de la Constitución Política de 1998.- Al haberse concedido el recurso y sometido el caso a resolución, la Sala con su actual conformación avoca conocimiento de la causa y para decidir, considera: PRIMERO: La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia es competente para conocer y resolver los recursos de casación que se interponen contra las sentencias o autos de los Tribunales 1 Distritales de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 184 de la Constitución de la República del Ecuador y la Ley de Casación.- SEGUNDO: Se ha agotado el trámite establecido por la Ley para esta clase de recursos, sin que exista nulidad alguna que declarar.- TERCERO: La recurrente, M.P.S., alega que en el fallo materia del recurso existe falta de aplicación del artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado, y señala que “La contestación administrativa se me notificó el 14 de enero de 2004, es decir a cerca de cien días, no por parte de la autoridad reclamada, sino de un funcionario administrativo de nivel inferior, que no es el representante legal del IESS, quedando la demostración irrebatible que mi reclamación fue aceptada por el ministerio de la ley…”, por lo que solicita que el Tribunal, “declare el derecho nacido en la ley y concretado por la aceptación tácita del reclamo por silencio administrativo, que debió se declarada por la Sala…” . Consta en el proceso que la actora, en su condición de ex servidora del IESS presentó la petición o reclamo administrativo respectivo, fundado en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, con fecha 20 de octubre de 2003 (fs. 6), el cual fue contestado mediante oficio número 2000121-10864-AJ, de 21 de noviembre de 2003, suscrito por el Subdirector de Recursos Humanos de la IESS (fs. 3) y notificado el 14 de enero de 2004. Posteriormente, M.P. inicia una demanda contencioso administrativa por la cual pretende que en sentencia se declare que su petición administrativa “ha sido aceptada tácitamente por lo dispuesto en el Art. 28 de la Ley de Modernización del Estado y se ordene en consecuencia al Director General el pago de la reliquidación prevista en el inciso segundo de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación…” (fs. 11).- CUARTO: En el presente caso, el 2 thema decidendum consiste en determinar la procedencia de la ejecución, solicitada por la actora, de un acto administrativo presunto derivado de la aplicación del artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado y de la conducta omisa del Director del General del IESS, al no atender la petición por ella presentada el 20 de octubre de 2003. Así definido el asunto principal del proceso, es conveniente recordar que en materia de silencio administrativo, esta S. se ha pronunciado, en múltiples ocasiones, (entre otras las Resoluciones 480-2007, de 30 de noviembre de 2007, expedida en el juicio 121-2006, S.O. c. Dirección Nacional de Cooperativas; 406-2007, de 16 de noviembre de 2007, expedida en el juicio 71-2005, L.Y. c.P. de la República; 414-2007, de 02 de octubre de 2007, expedida en el juicio 19-2005, H.M. c. Municipalidad de Cuenca; 01-2007, de 12 de enero de 2007, expedida en el juicio 145-2004, C.P. c. Municipalidad de S.A.; 378-2006, de 30 de noviembre de 2006, expedida en el juicio 37-2004, B.A. c. Estado Ecuatoriano) señalando la necesidad de que, para que proceda la ejecución de los actos administrativos presuntos derivados del silencio administrativo, es necesario que se cumplan ciertas exigencias de orden sustantivo y de orden formal. En lo que respecta a las exigencias de orden sustantivo, se ha manifestado reiteradamente que, en todo caso y sin excepción de ninguna índole, cuando la Administración no atiende las peticiones de los administrados oportunamente, esto es, dentro del tiempo previsto en la Ley, se genera un acto administrativo presunto, admitiendo o aceptando lo solicitado. Sin embargo, no todo acto administrativo presunto genera los efectos jurídicos que pretende el administrado, pues, para que ello ocurra se requiere que el acto administrativo presunto sea también “regular”, esto es, que no contenga vicios inconvalidables que generen su nulidad de 3 pleno derecho, y que tales vicios no se presenten de manera manifiesta. N., a este respecto, que el análisis del contenido del acto administrativo presunto se basa en las razones jurídicas alegadas por el peticionario, y no en los aspectos fácticos que se presumen admitidos por la Administración. Cuando un acto administrativo presunto es irregular, aunque los hechos se puedan dar por admitidos, si existe razón jurídica para que el acto administrativo se considere nulo de pleno derecho, ninguna autoridad puede dar valor jurídico a lo que nunca lo tuvo. De otra parte, además de que el acto administrativo presunto sea regular, si el administrado pretende que se lo ejecute, como en el caso que se ha puesto a consideración de esta S., es requisito formal indispensable que conste en el proceso el certificado al que se refiere el artículo 28 de la Ley de Modernización o la constancia de que se haya requerido en sede administrativa y, en su caso judicial, el certificado acerca del vencimiento del plazo que tenía la autoridad para resolver lo solicitado. Debe subrayarse el hecho de que la certificación o el requerimiento en sede administrativa o judicial son útiles únicamente en los supuestos en que el actor pretende una actuación material (dar, hacer o no hacer) a cargo de la Administración.- En el caso, pese a la claridad de la pretensión de la actora consignada en su demanda (fs.11), no se aprecia, en el proceso, el cumplimiento de los requisitos formales señalados, lo que hace innecesaria cualquier otra consideración en relación con los requisitos sustanciales del acto administrativo presunto, para que pueda ser considerado regular y, por tanto, ejecutable, según lo solicitado en el libelo inicial.- Ahora bien, es verdad que el Tribunal a quo no efectuó una interpretación adecuada del artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado y en su sentencia desnaturaliza la función del juzgador en los casos de acciones de ejecución como la planteada por la actora, M.P., sin 4 embargo, para que proceda la casación de la sentencia, no basta con la constatación del error, sino que además este error ha de ser determinante en la parte dispositiva de la sentencia. De cuanto se ha señalado, se concluye que el Tribunal a quo desnaturalizó la pretensión de la actora que promovía un proceso de ejecución del acto administrativo presunto que estimó se produjo por la aplicación del artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado, y no uno de conocimiento, lo que da mérito a que esta S., en atención a la facultad prevista en el artículo 16 de la Ley de Casación, case la sentencia y rechace la demanda, por no cumplirse los requisitos para la procedencia de la ejecución de los actos administrativos presuntos con base en el artículo 28 de la Ley de Modernización.Sin necesidad de otras consideraciones vertidas, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA DMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, se casa la sentencia y se rechaza la demanda.- Sin costas.- Notifíquese, publíquese y devuélvase.- ff.) D.. J.M.O., F.O.B. y M.Y.A., Jueces Nacionales.
Lo que comunico a ustedes para los fines de ley.
Dra. M. delC.J. SECRETARIA RELATORA 5 6 A RELATORA
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RATIO DECIDENCI"1. 1. Para que proceda la ejecución de un acto administrativo presunto derivado del silencio administrativo es necesario que se cumplan exigencias de orden sustantivo y de orden formal. Dentro del orden sustantivo está la generación de un acto administrativo presunto que además debe ser regular, esto es que no contenga vicios inconvalidables que generen su nulidad de pleno derecho y que tales vicios no se presenten de manera manifiesta. El contenido de estos actos se basa en las razones jurídicas alegadas por el peticionario y no en los aspectos fácticos que se presumen admitidos por la Administración.- Además de que el acto administrativo presunto sea regular, si el administrado pretende que se lo ejecute, es requisito formal indispensable que conste en el proceso el certificado o la constancia de que haya sido requerido en sede administrativa y, en su caso, judicial, el certificado acerca del vencimiento del plazo que tenía la autoridad para resolver lo solicitado; estos requisitos son útiles únicamente en los supuestos en que el accionante pretende una acción material (dar, hacer o no hacer) a cargo de la Administración. 2. Cuando un acto administrativo presunto es irregular, aunque los hechos se puedan dar por admitidos, si existe razón jurídica para que el acto administrativo se considere nulo de pleno derecho, ninguna autoridad puede dar valor jurídico a lo que nunca lo tuvo. 3. La omisión de los requisitos formales hace innecesaria cualquier consideración relativa a los requisitos sustanciales del acto administrativo presunto para que pueda ser considerado regular y, por tanto ejecutable."
