Del Acto Administrativo
| Fecha | 27 Julio 2015 |
| Autor |
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Revista
SurAcademia
Nº 3, julio 2015
ISSN: 1390-9045
Alex Patricio Riascos Chamba
Docente de la Carrera de De recho de la Universid ad Nacional de Loja
Abogado y Doctor en Jurisprudencia por la Universidad Nacional de Loja.
Economista, Diploma S uperior en Tributación y Maestría en Derecho Admi nistrativo
por la Universidad Técnica Par ticular de Loja; Candidato a Doctor e n Derecho por
la Universidad de Salamanca.
Contacto: alexriascos22@hotmail.com
* Artículo de re exión
Abstract
With this article, I will develop the co ncept which I consider
as the essential tool of gover nment that serves to i ssue
government statements a nd develops its regulatory action . I
ponder as a core purpose of this essay to analyze this gure ,
the administrative act , the statement issued by the compete nt
authority for the reg ulation of the proceedings, owing to the
inherent requirement s to be met for its full implementation
and validity. I will address as a ce ntral point a brief analysis
of government and its role in the Sta te, the conceptualization
of the administrative act , and their validity requ irements,
both objective and formal, as well as not ication of
the mentioned to be valid; t o nally draw conclusions
concerning the legal nature of th e administrative act.
Key words: Public administration; administrative act;
administrative law; public law; State
The Administrative Act
Resumen
Con el presente artíc ulo, desarrollaré el concepto d e la que
considero la herramienta fund amental de la administración
pública, con la cual emite su s pronunciamientos y
desarrolla su voluntad con ca rácter regulador. Me planteo
como objetivo medular de est e ensayo el analizar esta
gura, del acto administrativo, emanado por la autoridad
competente para la regulac ión de las actuaciones, en razón
de los requisitos intrín secos que debe contener p ara su
plena ejecución y validez. Aborda ré como puntos centrale s
un breve análisis de la admini stración pública y su rol en
el Estado, la conceptualiza ción del acto administrativo, sus
requisitos de validez, tan to objetivos como formales, así
como la noti cación del mismo; para, nalmente, esbo zar
conclusiones respecto a la n aturaleza jurídica del a cto
administrativo.
Palabras Claves: Administración pública; acto
administrativo; derecho administrat ivo; derecho público;
Estado
Del Acto Administrativo*
Recibido: 06 de enero de 2015 Aceptado: 20 de febrero de 2015
Riascos, 2015
Del Acto Administrat ivo
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Introducción
El acto administ rativo es la herramienta pri ncipal del
sustento de la decisión de la administr ación pública
al momento de emitir sus diversos pronunciamientos;
el cual debe estar investido de elementos necesarios
e imprescindibles para su legal pronunciamiento,
observando siempre el debido proceso y las diversas
garantías que le asiste al admi nistrado; ya que,
generalmente, es sobre este que recae, en denitiva,
la decisión contentiva en el mismo.
Por tanto, a través del acto administ rativo se
devela la actuación administ rativa en relación a
sus atribuciones y competencias que, por legalidad,
deben emitir y noticar. Pero esa exteriorización
de voluntad no puede ni debe estar alejado de los
preceptos esenciales que para el efecto debe contener,
en fondo y forma, el acto; con ello, no sólo que se
garantiza la eventual satisfacción del interés común o
general por la necesaria inter vención del Estado con
sus entes ungidos de idoneidad, sino que además debe
proteger al administr ado de posibles arbitrariedades
o actuaciones discrecionales de quienes lo emitan , lo
que conllevaría sin más a la declaratoria de nulida d
conforme manda nuestra car ta fundamental.
Con este ensayo pretendo denir e indagar en la esencia
del acto, sus elementos, en razón de la importancia
que este tiene para su validez por los efectos que
produce en la sociedad y funda mentalmente en el
administrado.
La administración pública
Conforme lo enuncia Herman Jaram illo, “La
administración pública es una actividad cientíca,
técnica y jurídica y uno de los medios que se vale el
Estado para lograr obtener que los servicios sean
atendidos de la mejor manera, con el mayor grado
de e ciencia, ecacia, calidad y transparencia de sus
actos, para el desarrollo del país.” (Jaram illo Ordóñez,
2013); y claro, el nomen iuris de esta constit uye el
servicio que debe prestar a la colectividad. A tenor
siguiente, es menester señalar que la Administ ración
Pública se compone de diversos órganos que, en
razón de su act uar, se maniestan conforme su obrar
competente, y aquello radica en la ley, para lo cual
es menester citar la cart a fundamental ecu atoriana,
que en su Art. 226 ordena que “Las instituciones
del Estado, sus organismos, dependencias, las
servidoras o servidore s públicos y las personas que
actúen en virtud de una potesta d estatal ejercerán
solamente las competencias y facultades que les
sean atribuidas en la Const itución y la ley…”; por
tanto, la administ ración pública en su actuar se rige,
fundamental mente, por el principio de legalidad, en
razón que únicamente puede ejercer las atribuciones
previstas en el ordenamiento jurídico; de ello además,
se puede concatenar con las competencias que de
ella deriva, las cuales se constr uyen en observancia
del ratione materiae; ratione loci y rat ione temporis;
es decir, “por razón de la materia se dene en favor
de un órgano un tipo de asuntos caracteri zados
por su objeto y contenido (…); por razón del lugar,
los órganos tienen una competencia terr itorial
determinada (…); por razón del t iempo,… ha de
tenerse en cuenta que n ormalmente el señalamiento
de un plazo para resolver” (García de Enterría &
Ramón Fernández, 2004).
Es entonces este conjunto de atribuciones las que le
permiten a la Admin istración Pública como tal, emitir
su pronunciamiento a través del acto admin istrativo.
El acto administrativo
Para Dromi, el acto admi nistrativo “es u na
declaración jurídica unilateral y concreta de la
Administración Pública, en ejercicio de un poder
legal, tendiente a realizar o a producir actos jurídicos,
creadores de situaciones jurídicas subjetiva s, al
par que aplicar el derecho al hecho controvertid o”
(Dromi, 2004). Este, por ende, constituye el acto
por medio del cual la administración pública realiza
su declaración de voluntad en pleno desarrollo de su
potestad admi nistrativa, como una man ifestación de
su actividad; otra arista doctrinaria lo dene como el
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ISSN: 1390-9045
“acto jurídico especializado y uno de los medios que
se valen las autoridades y funcionar ios de los órganos
del sector público, semipúblico o privado con nalidad
social o pública…” (Jaramillo Ordóñez H., 2014); así
mismo, se lo dene como “una declarac ión unilateral
realizada en ejercicio de la función administrativa
que produce efectos jurídicos individuales en form a
inmediata” (Gordillo, 2004).
El Decreto No. 2428, “Estatuto del Régimen
Jurídico y Administ rativo de la Función Ejecutiva”
(ERJAFE, en adelante) en su Art. 65, dene al acto
administ rativo como “…toda declaración unilateral
efectuada en ejercicio de la función administrativa
que produce efectos jurídicos individuales de forma
directa”; y claro está que la citada declaración debe
necesariamente ser un ilateral y darse en ejercicio de
las facultades que posee la entidad pública a través de
los servidores públicos facultados para el efecto en
temas que son inherentes al inte rés del administr ado.
Es en denitiva productor de efectos jurídicos directos
o indirectos, mediatos o in mediatos, así como tiene la
calidad de acto jurídico puesto que guarda anidad
con los efectos que produce en razón de dicho origen.
No está por demás señalar que el acto adm inistrativo
se erige como el medio por el cual se ejercen las
atribuciones que la ley le atribuye a la administ ración
pública para que esta pueda desarrollar su objetivo
máximo cual es el acceder al bien común como premisa
misma del accionar estatal. No obstante de ello, estos
pronunciamientos administ rativos deben reunir las
formalidades detallada s para su plena vigencia y
validez; Bocanegra, citado por Benalcazar, señala que
estos se caracterizan porque: “…se dirigen precisa y
derechamente a la producción o al establecimiento de
una consecuencia jurídica; porque se encaminan a la
creación, modicación, o extinción de una determinada
relación jurídica, a la declaración (o a la negación de
la declaración) de un derecho o de otra circunstancia
jurídicamente relevante, respecto de una person a,
cosa o situación” (Benalcázar Guerrón, 2005).
Para Secaira Dura ngo, los requisitos (elementos) del
acto administrativo son 8; objetivos y formales, los
cuales me permito desarrollar:
Competencia.- Conforme lo señala Gordil lo, es
“el conjunto de funciones que un agente puede
legítimamente ejercer”, más adelante acota que esta
es “ la medida de las activida des que de acuerdo al
ordenamiento jurídico corresponden a c ada órgano
administrativo; es su aptitud legal de obrar y por
ello se ha podido decir que incluso formaría parte
esencial e integrante del propio concepto de órgano”
(Gordillo, 2004); así mismo, el Art. 84 del ERJAFE
dene a la competencia administrativa como: “la
medida de la potestad que corresponde a cada órgano
administrativo. La competencia es irre nunciable y se
ejercerá por los órganos que la tengan atribuida como
propia, salvo los casos de delegación o avocación...”;
esta entonces constituye, en denitiva, una obligación
que tiene la autoridad de la entidad pública perti nente,
la cual es improrrogable e irrenunciable.
La competencia se clasica en razón de: la materia,
que son las acciones encomendadas a puntua l
entidad para legítimamente act uar; del territor io, que
constituye la circun scripción o demarcación territor ial
en la cual puede desplegar sus facultades; del tiempo,
la competencia siempre propenderá a ser permanente,
no obstante de ello, por determinada s situaciones esta
también puede ser temporal o accidental; del grado, ya
que la misma puede aterrizar en los niveles jerárquicos
superiores de determi nadas entidades, como por
ejemplo el recurso de revisión que debe atenderlos la
autoridad nomina dora.
Motivación.- Este elemento constituye una expresión
racional y lógica de las razones del porqué del acto
administ rativo, lo que permite conducir la decisión
nal de la administración; no constituye un requisito
formal sino de fondo, el cual obliga a la entidad
pública “a jar, en primer término, los hechos de
cuya consideración se parte y a incluir tales hechos
en el supuesto de una norma jurídic a; y, en segundo
lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone
la resolución que se adopta en la parte dispositiva
del acto.” (García de Enterría & Ramón Fernández,
2004). La motivación es el relato de los hechos y las
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razones que le asiste al ente público para fundar su
argumento; hay que estar claros que el admin istrado
tiene el derecho a que se le explique respecto de la
actuación del admin istrador (Estado).
El ERJAFE, en su Art. 122 señala con claridad que
“la motivación de los actos que pongan n a los
procedimientos se realizará de conformidad con lo
que dispone la Constitución y la ley y la normat iva
República, con total claridad dispone que será nulo todo
acto que carezca de motivación (literal l del numeral 7
del ar t. 76). I nclusive, la propia Ley de Moderni zación
del Estado ordena que todos los actos emanados
de los órganos del Estado, deberán ser motivados y
deben indicar los presupuestos de hecho y las razones
jurídicas que han deter minado la decisión del órgano,
en relación con los resultados del procedimiento previo;
es decir, no solamente enunciarlos, sino concatenarlos
con la lógica de la decisión.
Objeto o nalidad .- Conforme lo desarrolla Secair a
Durango, el objeto superior de la administ ración
pública en denitiva es el logro del bien común, por
tanto el acto admin istrativo debe ajustarse a la realidad
de los hechos y debe ser material y jurídicamente
factible de ser ejecutado.
Hay que considerar que al objeto se lo puede subdividir
en: objeto directo o i nmediato, en razón de la c reación,
modicación, extinción, etc., de derecho y obligaciones
en relación con la competencia de la entidad; y, objeto
indirecto o mediato, ya que se enfoca a la realización
misma de las actividades de la ad ministración al
ejercer sus potestades y atr ibuciones, que por mandato
legal le son otorgadas.
Causa .- Este elemento tiene su pleno desarrollo en el
juicio adecuado que justique la emisión del acto y por
ende el ejercicio de la actividad administr ativa; es decir,
de los motivos o antecedentes que originaron el accionar
de la entidad y su subsiguiente emisión del acto.
Procedimiento.- Se caira Durango señala sobre este
punto que, de la tramitación y actu aciones de la
administ ración previa la emisión del acto ad min istr ativo,
“…debe observar las normas procedimentales, esto
es los trámites y más solemnidades que la ley impone
deban observarse de modo previo a su e misión”.
Acorde a lo antes señalado, el Art. 88 del ERJAFE con
claridad dispone que “Los actos administrativos que
dicten las Administraciones Públicas, sea de ocio o
a instancia del interesado, se expedirán por el órgano
competente y acorde al procedimiento establecido.”; es
decir, toda la actividad de las entidades públicas tiene
su accionar cual engranaje, es decir, no puede existir
un proceso no reglado, ya que aquello aterrizaría en
discrecionalidad y arbitrar iedad; y aquello está vetado
en nuestra legislación; a más de ello, en la parte
pertinente del numeral 3 del Art. 76 de la CR E, señala
como un derecho de protección que “En todo proceso
en el que se determinen derechos y obligaciones de
cualquier orden, se asegurará el derech o al debido
proceso que incluirá las siguientes garantías bá sicas:
3) (…) Sólo se podrá juzgar a una persona ante un jue z
o autoridad competente y con obser vancia del trámite
propio de cada procedimiento.”; es de cir, respeto
absoluto al veraz procedimiento que constituye una
garantía que el Estado debe observar y cu mplir como
seguridad jur ídica del administra do.
Plazo.- Todo acto administ rativo debe emitirse o
ejecutarse dentro de un plazo o término denido,
esto obedece a la oportun idad que tiene la entidad
pública para pronunciarse; esto no es otra cosa que
una verdadera demarcación al lím ite del actuar
administ rativo, del ejercicio de sus potestades, lo
cual implica que este debe observarse y acata rse,
incluso, bajo sanción de nulidad del acto de actuar
fuera del térmi no establecido para el efecto. Algo
similar ocurr e en el derecho electoral, ya que en este
campo se aplica el principio de calendarización que
en denitiva delimita la “…brevedad y preclusividad
de sus plazos, dado que los procesos electorales se
realizan siempre dentro de plazos cortos y denitivos
e improrrogables…” (Zambrano Álvarez, 2011).
La Forma.- Este elemento obliga al emisor del acto
para que cumpla con la exigencia normativa que para
el caso está prevista; ya que la forma del acto per mite
la materialización del mismo. Por la forma, se precisa
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en físico y objetivo, ya que conlleva a su comprobación
de existencia y, por supuesto, develar el conten ido del
mismo.
Publicidad.- Este elemento se reere a la forma e n
que la administr ación comunica al administ rado su
voluntad; sus dichos, asertos, motivación, explicación
y argumentación que deben ser par te del acto; como
tal, este debe ser escrito para la seg uridad de las
intervinientes, c on enunciación de la fecha de emisión,
el lugar, y precisión de la voluntad y decisión misma
que conllevó a su emisión. Esto se complementa
de forma plena con la noticación misma del acto
conforme las diversas formas que la norma prevé.
Para su validez, es un requisito sine qua non que el
acto haya sido emitido por autor idad maniestamente
competente, en plena observancia del debido proceso
y la forma admitida en la ley para su expedición.
Además, gozan de ecacia los actos administrativos
cuando han sido noticados al administrado; pese a
ser este un requisito meramente formal que en sí no
afecta la validez del acto, no obstante de ello, surte
dicha posición jurídica de ecacia -la cual no es
otra cosa que la capacidad para producir los efectos
previstos en el ordenamiento jurídico- cuando ha sido,
de forma legal y por los medios admitidos en derecho,
noticada a quienes producirá los efectos dest acados
en dicho pronunciamiento.
Finalmente, estos componentes vuelven al acto
administ rativo perfecto, del cual se destaca como
elemento del mismo a la legalidad y al mérito; teniendo
como premisa misma que en ra zón del pri mero se
circunscriben la competencia , voluntad, forma y
objeto; el segundo la oportunidad y razonabilidad del
acto. La ausencia de uno de estos elementos ocasiona,
simple y llanamente, la nulidad del acto.
Conclusiones:
• El acto administ rativo es un instru mento por medio
del cual la administ ración pública declara su voluntad
en pleno desarrollo de su potestad adm inistrativa.
• Todo acto administrativo debe, por esencia, contener
puntuales elementos que fragüen la validez del mismo,
ya que este, de por sí, es susceptible de impugnación.
• La acepción de validez de un acto trae consigo la
necesaria capacidad de act uar que tiene el Estado,
representado por sus entes estat ales; en observancia
de los efectos jurídicos, que por legalidad, limita a la
Administración en sus pronu nciamientos, evitando con
ello discrecionalidades y arbitraried ades.
Bibliografía
Benalcázar Guerrón, J. C. (2005). El acto
administrativo en materia tributaria. Quito:
Ediciones L egales.
Dromi, R. (2004). Derecho Administrativo.
Buenos Aires: Ediciones ciudad Argentina.
García de Enterría, E., & Ramón Fernández,
T. (2004). Curso de Derecho Administrativo.
Buenos Aires: Civitas Ediciones, S. L.
Gordillo, A. (2004). Tratado de Derecho
Administrativo. Buenos Aires: Fundación de
Derecho Administrativo.
Jaramillo Ordóñez, H. (2014). La justicia
administ rativa. Loja: Offset Gramundo.
Jaramillo Ordóñez, H. F. (2013). Manual de
Derecho Administrativo. Loja: Ediloja Cía.
Ltda.
Zambrano Álvarez , D. (2011). Casación y
constitucionaliza ción del derecho ordina rio.
En C. y. Jurisprudencia Ecuatoriana, Cor te
Nacional de Justicia (pág. 109). Quito.
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