Mecanismos de impugnación de los dictámenes del Procurador General del Estado
| Autor | Rafael Oyarte Martínez |
| Cargo | Profesor de la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador. Profesor de Derecho constitucional, Pontificia Universidad Católica del Ecuador y de la Universidad Regional Autónoma de los Andes |
| Páginas | 187-225 |
FORO
revista
de
derecho,
No.
6,
UASB-Ecuador /
CEN
• Quito, 2006
Mecanismos
de
impugnación
de
los
dictámenes
del
Procurador
General
del
Estado*
Rafael Oyarte Martínez**
Este
artículo busca generar debate académico sobre la naturaleza jurídica de los
pronunciamientos del Procurador General del Estado en el Ecuador, y determi-
nar
si
se
trata de un acto normativo, de un acto administrativo, de un acto de sim-
ple administración, de un acto
complejo
o de un acto
de
naturaleza sui géneris,
asunto que nos permitirá establecer a
su
vez la o
las
vías
de
impugnación de
es-
tos pronunciamientos,
sean
estas
acciones constitucionales
como
de inconstitu-
cionalidad de acto normativo, de acto administrativo o de amparo, o
las
accio-
nes
contencioso administrativas objetiva o de anulación, o subjetiva o de plena
jurisdicción.
INTRODUCCIÓN
• Cuál es la naturaleza jurídica de los pronunciamientos del Procurador General
(,
del Estado? Esta pregunta ha sido realizada a algunos administrativistas, preci-
samente, para determinar sus vías de impugnación. Las respuestas fueron disímiles y
las discusiones que la cuestión provocaba, de modo casi ineludible, me llevaron a to-
marlo como tema para ser desarrollado.
Desde la expedición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado
(LOPGE), publicada en el Registro Oficial No. 372 de 19 de julio de 2001, se deter-
minó el carácter vinculante de los dictámenes del Procurador General del Estado. Pa-
ra efecto de determinar la o las vías de impugnación de esos pronunciamientos se ha-
ce necesario, en primer lugar, como se dijo, determinar su naturaleza jurídica, es de-
cir, si se trata de un acto normativo, de un acto administrativo, de un acto de simple
* Monografía presentada en la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, para la obtención del grado de
especialista superior en Derecho administrativo.
**
Profesor de la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador. Profesor de Derecho constitucional, Pontificia
Universidad Católica del Ecuador y de la Universidad Regional Autónoma de los Andes.
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Rafael Oyarte Martínez
administración, de un acto complejo o si nos encontramos ante una acto de naturale-
za sui géneris. Sostendré que, por sus características, elementos y efectos, el pronun-
ciamiento del Procurador General del Estado es un acto de naturaleza sui géneris.
Lo indicado es fundamental para determinar las vías de impugnación de estos ac-
tos, esto es, a través de acciones constitucionales como las de inconstitucionalidad de
acto normativo, de acto administrativo o de amparo, además de las acciones conten-
cioso administrativas objetiva o de anulación, o subjetiva o de plena jurisdicción.
Sostendré que, a pesar de las decisiones del Tribunal Constitucional en la materia, la
vía idónea de impugnación directa de los dictámenes del Procurador General del Es-
tado, por su naturaleza, es la acción de amparo. En todo caso, el mejor resultado que
puedo lograr de este trabajo es que genere discusión, ello, de por sí, será el mejor pre-
mio que pueda obtener.
En este trabajo utilizaré los términos dictamen y pronunciamiento
conlO
sinóni-
mos, aunque estimo que la expresión dictamen es más apropiada que la segunda, to-
da vez que la primera implica la manifestación de una opinión sobre determinado
asunto (lo consultado, en este caso), mientras que el pronunciamiento tiene más re-
lación con un asunto que se resuelve o se juzga.)
NATURALEZA JURÍDICA
LA
ABSOLUCIÓN DE CONSULTAS EN LA
LEY
ORGÁNICA
DE LA PROCURADURÍA
GENERAL
DEL ESTADO
De conformidad con los arts. 215 y 216 de la Constitución (CE), el Procurador
General del Estado es el representante judicial del Estado, le corresponde ejercer el
patrocinio del Estado, el asesoramiento legal y las demás funciones que determine la
ley, competencias que se reiteran en el
arto
2 de la LOPGE.
Respecto de los dictámenes del Procurador General del Estado, la letra e) del
arto
3 de la LOPGE, señala, como atribución exclusiva de este funcionario la de absolver
consultas y asesorar a los organismos y entidades del sector público, así como a las
personas jurídicas de derecho privado con finalidad social o pública, sobre la inteli-
gencia o aplicación de las normas constitucionales, legales o de otro orden jurídico,
agregando que este pronunciamiento es obligatorio para la administración pública,
sobre la materia consultada, en los términos que se en esta ley. En materia de
asesoría y absolución de consultas, el
arto
13
de la LOPGE reitera su carácter vincu-
1.
Vid.
Diccionario de la Lengua Española, 22a. ed., "dictamen" pp. 553-554, Y "pronunciamiento" pp. 1251-1252.
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de
impugnación
de
los
dictámenes del Procurador General del Estado
lante sobre la inteligencia o aplicación de las normas constitucionales, legales o de
otro orden jurídico, la que se realiza a petición de las máximas autoridades de los or-
ganismos y entidades del sector público y de los representantes legales o convencio-
nales de las personas jurídicas de derecho privado con finalidad social o pública.
Esta facultad interpretativa de normas del Procurador General del Estado, produc-
to de la absolución de consultas, es sin perjuicio de las facultades de las Funciones
Legislativa y Judicial y del Tribunal Constitucional. Esta disposición de la LOPGE
se da en razón de que el Congreso Nacional tiene la atribución constitucional de in-
terpretar la ley de forma auténtica, esto es, con carácter general y obligatorio, de con-
formidad con los arts. 130, número 5, y 141, número 7, de la Constitución. Del mis-
mo modo, los órganos de la Función Judicial tienen a su cargo el ejercicio de la po-
testad pública de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, de acuerdo con el inciso prime-
ro del
arto
191
del texto constitucional, y el Tribunal Constitucional es la magistratu-
ra que ejerce la denominada justicia constitucional, dentro de las atribuciones cons-
tantes en el
arto
276 del Código Político.
ASÍ,
las atribuciones de estos órganos del
poder público no chocan ni se yuxtaponen: ni el Congreso Nacional, ni la Función
Judicial ni
el
Tribunal Constitucional están facultados para absolver consultas sobre
la inteligencia y aplicación de normas, ni el Procurador General del Estado, con la
interpretación que realiza en sus dictámenes, vincula a estas funciones del Estado
que, en el ejercicio de sus atribuciones, determinan el sentido y alcance de las nor-
mas que aplican al efecto.
Ahora bien, queda por determinar la naturaleza del dictamen del Procurador Ge-
neral del Estado al absolver una consulta, para luego revisar sus posibles vías de im-
pugnación.
EL ACTO NORMATIVO: CARACTERÍSTICAS
Los actos normativos, como la Constitución, las leyes, los reglamentos y las or-
denanzas, entre otros, tienen características materiales2 que los hacen comunes y son,
de modo general, los siguientes:
10. El acto normativo es general, es decir, se aplica a todos los sujetos cuya con-
ducta se acopla a los presupuestos de hecho previstos en la norma, es decir, no se dic-
2.
Materialmente, pues, formalmente, se está
al
trámite o procedimiento de formación del acto nonnativo y al ór-
gano competente para emanarlo.
Vid.
Rafael Oyarte Martínez, Curso de Derecho Constitucional, tomo Il, Qui-
to, Fondo Editorial Andrade & Asociados, 2005, pp. 63-67. Rafael Oyarte Martínez, FomUJóón de la Ley,
en
Temas Constitucionales, Revista del Tribunal Constitucional, año 1, No.
1,
Quito, enero 2004, pp. 36-37.
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