Sentencia de Corte Nacional de Justicia (caso Resolución Nº 0280-2009)
| Número de sentencia | 2007-0121 |
| Fecha de publicación | 10 Septiembre 2009 |
| Motivo de la decisión | 1. Antes se estimaba que el poder público no debía ser responsabilizado de sus actos por razones de soberanía, entonces se consideraban como conceptos contrapuestos responsabilidad y soberanía; en la actualidad en cambio, está consagrado el principio de responsabilidad del Estado y, en consecuencia, la justiciabilidad de sus actuaciones.- Al Estado, como persona de derecho público que es, sólo puede atribuírsele responsabilidad civil por los daños y perjuicios causados por actuaciones de sus funcionarios o agentes; y, de conformidad con la doctrina, el daño es requisito indispensable para la existencia de responsabilidad; a este efecto el daño tiene que probarse por parte del afectado y debe ser ser efectivo, material e individualizado, sin que sea permitido alegar supuestos perjuicios no producidos. 2. En lo que respecta al silencio administrativo previsto en el artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado, se ha reiterado que el juzgador está en el deber de constatar el cumplimiento de los requisitos sustanciales y formales que hacen posible la ejecución del acto administrativo presunto.- En lo relativo a los requisitos materiales o sustanciales, es preciso señalar que el acto administrativo presunto que se derive del silencio administrativo debe ser un acto administrativo regular, esto es que sea merecedor de la protección jurídica que se desprende de la presunción de legitimidad por no contener vicios inconvalidables, que ordinariamente se han de presentar de manera manifiesta. Es decir que respecto de estos actos administrativos no se puede sostener una causa de nulidad prevista en la ley. En este sentido y a manera de ejemplo, no son regulares, los actos administrativos presuntos derivados del silencio administrativo expedidos por autoridad incompetente o aquellos cuyo contenido se encuentra expresamente prohibido por la ley.- La revisión de este requisito material se justifica por la aplicación del régimen jurídico de la extinción de los actos administrativos en razón de su legitimidad.- Sin perjuicio de la intervención de los Tribunales Distritales en la materia, la Administración en ejercicio de su potestad de autotutela, es competente para dejar sin efecto cualquier acto administrativo nulo de pleno derecho (actos irregulares), expreso o presunto, aun cuando de éste se pueda sostener que se han generado derechos para el administrado, pues, es evidente que los actos nulos de pleno derecho no se pueden consentir porque afectan el orden público, algo que trasciende al mero interés del destinatario del acto administrativo. Así, en lo que concierne a los actos administrativos presuntos derivados del silencio administrativo con efectos positivos, no se puede sostener razonablemente que la omisión de la Administración pueda transformar lo que originalmente es ilícito en lícito. Por el contrario, si un acto administrativo regular, explícito o presunto, contiene un vicio que no entraña su nulidad de pleno derecho, no puede ser extinguido en la misma sede administrativa y, para ello, el ordenamiento jurídico ha dispuesto el mecanismo de declaratoria y acción de lesividad.- Los requisitos formales tiene que ver con la certificación otorgada por la autoridad omisa acera de la fecha de vencimiento del término que da lugar al silencio administrativo positivo, para hacer posible el ejercicio de los derechos que se desprendan de los actos administrativos presuntos. Como era poco probable que se otorgue este certificado, pese a la prevención de destitución, esta Corte consideró que para acudir a los tribunales distritales y hacer efectivo el contenido de los actos administrativos presuntos bastaba la constancia de que tal certificado fue solicitado a la autoridad omisa.- En lo que se refiere a la doctrina del silencio administrativo, es necesario aclarar que cualquier contestación posterior a los quince días que prevé la Ley de Modernización resulta inoportuna: “no son admisibles las resoluciones expresas tardías” 3. La fecha de inicio para el cómputo de los términos para determinar la caducidad del derecho de acción, en los casos en que el administrado busca hacer efectivo (ejecutar) el acto administrativo presunto derivado del silencio administrativo con efectos positivos sería, por regla general, el día siguiente a la fecha en que se habría producido el acto administrativo presunto cuya ejecución se busca en sede judicial, sin perjuicio de que se hubiese procurado la ejecución del referido acto administrativo presunto en sede administrativa Los términos para que opere la caducidad actualmente vigentes, son de 90 días para el caso del recurso de plena jurisdicción referido a un acto administrativo notificado (esto es, un acto administrativo expreso); 3 años para las materias propias del recurso objetivo; y, cinco años para el caso de controversias relacionadas con contratos y cualquier ora materia no prevista en los supuesto anteriores, en cuyo conjunto se encuentran los actos administrativos presuntos y los hechos administrativos. 4. Desde la perspectiva del derecho público, la doctrina más calificada recomienda que existen ciertos aspectos de la teoría de la responsabilidad que deben ser adecuados al ámbito de la responsabilidad extracontractual del Estado: a) El origen de la responsabilidad extracontractual del Estado no se encuentra en la ilicitud de sus actos o hechos, sino en la injusticia o ilicitud de los efectos de su actividad en las personas, sus bienes o el ambiente.- b) Consecuencia de lo anterior es que el régimen de responsabilidad patrimonial pública previsto en nuestro ordenamiento jurídico no puede ser considerado subjetivo, en el sentido de que no se encuentra fundado en el clásico criterio de culpabilidad.- c) La responsabilidad patrimonial del Estado es, en todos los casos, directa.- d) En principio, el daño indemnizable ha de ser cierto, actual o futuro, material o moral, como ha quedado expuesto por la teoría general de la responsabilidad.- e) Demostrado el daño indemnizable resta únicamente determinar la vinculación, en una relación de causa-efecto, de la actividad pública de la que se trate con el referido daño.- Las instituciones del Estado únicamente podrán oponerse a las pretensiones resarcitorias del administrado que hubiese sufrido un daño demostrado e indemnizable, si prueban que los efectos dañosos se derivan de fuerza mayor o caso fortuito, por el hecho de un tercero o por culpa de la víctima. |
| Número de resolución | 0280-2009 |
| Materia | Contencioso Administrativo |
| Emisor | Corte Nacional de Justicia (Ecuador) |
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RESOLUCION No. 280-09
PONENTE DR. F.O.B.
CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.- SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.- Quito, a 10 de septiembre de 2009; las 14h35 .-
VISTOS (121/07). El doctor C.S..R., procurador judicial de los
señores economista G..B..N. y doctor D..F..C.
.A., Prefecto Provincial y Procurador Síndico del Consejo Provincial de Pichincha,
respectivamente, conforme se desprende del poder que obra a fojas 333 a 343 del
proceso de instancia; y el doctor C.M., Delegado del Procurador General del
Estado, interponen sendos recursos de casación respecto de la sentencia expedida
por la Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito el
25 de enero de 2007, dentro del juicio contencioso administrativo que sigue el señor
L.A.V.A. contra los recurrentes; fallo en el cual “se acepta la demanda
y se ordena que el Consejo Provincial de Pichincha pague al actor los daños y
perjuicios ocasionados al provocar la desaparición física del 70% de su propiedad que
ha quedado inutilizada en el 30% restante y que han sido correcta y legalmente
establecidos por los peritos G. y Agrónomo, debiendo liquidarse nuevamente
dichos daños y perjuicios únicamente respecto del informe del Ing. P.P.
.M., hasta la fecha en que se vaya a realizar el pago ordenado, con más los
intereses legales desde la fecha de presentación de la demanda y hasta la solución o
pago de lo ordenado”. En providencia de 18 de junio de 2008 esta Sala ha concedido
a trámite los recursos y para resolver lo pertinente considera: PRIMERO: La Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia es competente para
conocer y resolver los recursos de casación que se interponen contra las sentencias o
autos de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el
artículo 184 de la Constitución de la República del Ecuador y la Ley de Casación.-
SEGUNDO: Se ha agotado el trámite establecido por la Ley para esta clase de
recursos, sin que exista nulidad alguna que declarar.- TERCERO: El señor L.
.A.V.A. se presenta al Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo
con una demanda de daños y perjuicios amparado en lo que dispone el Art. 28 de la
Ley de Modernización del Estado en concordancia con el literal c), incisos 1 y 2 del Art.
31 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y demanda a los
representantes legales del Consejo Provincial de Pichincha, a saber Prefecto y
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Procurador Síndico el pago de daños y perjuicios (daño emergente y lucro cesante)
ocasionados por el Consejo Provincial al producir la desaparición física del 70% de su
propiedad ubicada en la parroquia Perucho del Cantón Quito, provincia de Pichincha,
de una extensión de 22. 250 m2, quedando inutilizable el 30% restante, como
consecuencia de la intervención del Consejo Provincial de Pichincha con tractores,
técnicos y operadores de dicha entidad, en la construcción de una vía carrozable de
P. al barrio San Ramón, como medio para la explotación de una mina de ripio. El
actor afirma que tenía sembríos de aguacates, chirimoyos y otros y varias
construcciones, que el 30% restante ha quedado inutilizable y que tuvo que ser
evacuado. Afirma que se llevó a efecto una inspección judicial previa en la que se
establecieron los daños causados y su cuantificación fue de USD 98.782,20. Después
de haber mantenido varias conversaciones con los representantes del Consejo
Provincial de Pichincha y al no haber encontrado respuesta a sus peticiones, con
fecha 7 de junio de 2005 presenta una solicitud dirigida al Prefecto y al Procurador
Síndico del Consejo Provincial de Pichincha a fin de que se le indemnice con la suma
de USD 98.782,20. por los perjuicios que le fueran irrogados por la maquinaria de
dicha entidad para la construcción de un camino (fs. 3 y 4). Posteriormente con fecha
30 de junio de 2005 al no haber sido atendido en su reclamo anterior, solicita el pago
de la cantidad antes mencionada por haber transcurrido quince días sin que se
atendiera su petición (fs. 5). Con fecha 4 de julio de 2005 el Prefecto Provincial le
contesta que con fecha 20 de abril de 2005 se atendió un requerimiento similar por lo
que, por tratarse de la misma pretensión, se desecha el reclamo. Ante esta situación
presenta demanda contencioso administrativa a fin de que se le indemnice por los
daños y perjuicios causados al predio de su propiedad. En el caso nos encontramos
claramente ante un hecho administrativo ya que ha sido la actuación material de la
administración la que ha dado origen a esta controversia.- CUARTO: Resulta
indispensable que esta Sala se refiera a lo que constituye la responsabilidad
extracontractual del Estado, por cuanto el caso que nos ocupa se refiere a aquélla. Al
efecto, cabe señalar que antiguamente existía el criterio de que el poder público no
debía ser responsabilizado de sus actos por razones de soberanía, entonces se
consideraban como conceptos contrapuestos responsabilidad y soberanía. En la
actualidad en cambio, está consagrado el Principio de Responsabilidad del Estado y
consecuentemente la justiciabilidad de sus actuaciones. Con respecto al Estado, como
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persona de derecho público que es, sólo es posible hablar de responsabilidad civil por
los daños y perjuicios que por medio de sus agentes cause. Como acertadamente
manifiesta el tratadista colombiano J..C.H.: “el daño o lesión es un
requisito indispensable para la existencia de responsabilidad, pero cuya sola presencia
no convierte de suyo a quien lo sufre en acreedor de una indemnización. El daño debe
ser probado por quien lo sufre, so pena de que no proceda su indemnización” ( J..
.C.H., “Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado
en el Derecho Colombiano y Francés”, Bogotá, Universidad del Externado de
Colombia, 1998, pp. 38 y 39) Queda claro entonces que para que proceda el daño
este ha de ser efectivo, material e individualizado, sin que sea permitido alegar
supuestos perjuicios no producidos. La responsabilidad en materia de daños y
perjuicios surge dentro de un orden jurídico que funciona según normas positivas que
constituyen obligaciones de la autoridad pública. El Estado responde únicamente en el
aspecto pecuniario, dado que nada puede afectarlo en su personalidad jurídica como
persona pública, aspecto éste que marca una diferencia con las personas jurídicas
privadas. Cabe añadir que la responsabilidad de la administración es directa, no surge
como un simple sistema de cobertura de los daños causados por los actos ilícitos de
los funcionarios o agentes de los entes públicos.- QUINTO: El thema decidendum
puesto a consideración del Tribunal a quo está referido a los efectos del silencio
administrativo, en relación con las peticiones cursadas, por el actor al Consejo
Provincial de Pichincha, específicamente, la efectuada el 7 de junio de 2009, por la
que se solicita se le indemnice y pague por los perjuicios irrogado que fueran
señalados en líneas anteriores. El problema jurídico que se plantea está referido,
entonces, a las instituciones del silencio administrativo positivo y a la responsabilidad
del Consejo Provincial por los perjuicios causados. Por su parte, el recurso de
casación interpuesto por el Consejo Provincial de Pichincha, en cuanto a la causal
primera del Art. 3 de la Ley de Casación, manifiesta que existe indebida aplicación del
Art. 65 inciso primero de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa referente
a la caducidad y también afirma que se ha configurado la causal de indebida
aplicación del Art. 28 de la Ley de Modernización del Estado. Conviene que esta Sala
inicie por exponer los criterios interpretativos que, a la fecha, constituyen precedente
jurisprudencial obligatorio de conformidad con el segundo inciso del artículo 19 de la
Ley de Casación.- SEXTO: En lo que respecta al silencio administrativo previsto en el
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artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado, esta Sala ha reiterado que el
juzgador está en el deber de constatar el cumplimiento de los requisitos sustanciales y
formales que hacen posible la ejecución del acto administrativo presunto. Estos
requisitos son: 1) los requisitos materiales o sustanciales concernientes a que el
acto administrativo presunto -derivado del silencio administrativo- sea un acto
administrativo regular. Según la doctrina y la legislación comparada, el acto
administrativo regular es aquel merecedor de la protección jurídica que se desprende
de la presunción de legitimidad por no contener vicios inconvalidables, que
ordinariamente se han de presentar de manera manifiesta. Es decir que respecto de
los actos administrativos regulares no se puede sostener una causa de nulidad
prevista en la Ley. En este sentido, no son regulares, por ejemplo, los actos
administrativos presuntos derivados del silencio administrativo que son expedidos por
autoridad incompetente o cuyo contenido se encuentra expresamente prohibido en la
Ley. La revisión de este requisito material se justifica por la aplicación del régimen
jurídico de la extinción de los actos administrativos en razón de su legitimidad: sin
perjuicio de la intervención de los Tribunales D. en la materia, la
Administración, en ejercicio de su potestad de autotutela, es competente para dejar sin
efecto cualquier acto administrativo nulo de pleno derecho (actos irregulares), explícito
o presunto, aun cuando de éste se pueda sostener que se han generado derechos
para el administrado, pues está en la lógica jurídica que los actos nulos de pleno
derecho no se pueden consentir porque afectan el orden público, algo que trasciende
al mero interés del destinatario del acto administrativo. Así, en lo que respecta a los
actos administrativos presuntos derivados del silencio administrativo con efectos
positivos, no se puede sostener razonablemente que la omisión de la Administración
pueda trasformar lo que originalmente es ilícito en lícito. Por el contrario, si un acto
administrativo regular, explícito o presunto, contiene un vicio que no entraña su
nulidad de pleno derecho, no puede ser extinguido en la misma sede administrativa y,
para ello, el ordenamiento jurídico ha dispuesto el mecanismo de la declaratoria y
acción de lesividad. Por último, este análisis de la regularidad del acto administrativo
presunto se realiza en función de las razones de orden jurídico, pues, las razones
fácticas deben ser revisadas en sede administrativa; 2) los requisitos formales tienen
que ver con la certificación otorgada por la autoridad omisa acerca de la fecha de
vencimiento del término que da lugar al silencio administrativo positivo, para hacer
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posible el ejercicio de los derechos que se desprendan de los actos administrativos
presuntos. Este requerimiento data del 18 de agosto del 2000, fecha de publicación en
el Suplemento del Registro Oficial No. 144, del Decreto Ley 2000-1, que señala al
certificado como el instrumento previsto en el ordenamiento jurídico (artículo 28 de la
Ley de M.ón del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos
por parte de la Iniciativa Privada).- Como era poco probable que la autoridad omisa
emita el certificado referido, pese a la prevención de que sería destituida, esta Corte
consideró que bastaba, para acudir a los Tribunales Distritales y hacer efectivo el
contenido de los actos administrativos presuntos, la constancia de que este certificado
fue solicitado a la autoridad omisa y que, al no ser emitido dentro del término de 15
días o que su contenido no sea el previsto en la norma, se acuda a los jueces para
hacer este requerimiento por vía judicial. De tal forma que, quien quiere conseguir, a
través de la intervención de los Tribunales Distritales, una actuación material de la
Administración fundada en los hechos, derechos o prestaciones declarados,
reconocidos o admitidos, según sea el caso, en un acto administrativo presunto,
requiere justificar en el proceso que ha efectuado estas diligencias en sede
administrativa y judicial, aunque no hayan sido atendidas por la Administración. En la
práctica procesal es usual que la Administración efectúe alegaciones de variada
índole, en lugar de señalar la fecha en la que venció el término pertinente; este hecho
es irrelevante a efectos de constatar el requisito formal.- Creemos oportuno realizar
algunas consideraciones previas sobre el tema de la caducidad del derecho a
demandar y el papel de los sujetos procesales en un caso como el presente. Respecto
de la caducidad del derecho a demandar (o extinción del derecho de acción en
razón del transcurso del tiempo), esta Sala ha señalado que la fecha de inició para el
cómputo de los términos para determinar la caducidad del derecho de acción, en los
casos en que el administrado busca hacer efectivo (ejecutar) el acto administrativo
presunto derivado del silencio administrativo con efectos positivos, sería, por regla
general, el día siguiente a la fecha en que se habría producido el acto administrativo
presunto cuya ejecución se busca en sede judicial, sin perjuicio de que se hubiese
procurado la ejecución del referido acto administrativo presunto en sede
administrativa. La única excepción a la regla consistiría en la impugnación de un acto
administrativo expreso o un hecho administrativo que afecten el contenido del acto
administrativo presunto si este es meramente declarativo, en cuyo caso se seguirá la
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regla de caducidad para los actos administrativos notificados o los hechos
administrativos, según sea el supuesto, porque la “impugnación” de estos actos o
hechos serían, en estricto sentido, la materia de la litis. Respecto de los términos para
que opere la caducidad, actualmente vigentes, son de 90 días para el caso del recurso
de plena jurisdicción referido a un acto administrativo notificado (esto es, un acto
administrativo expreso); tres años para las materias propias del recurso objetivo; y,
cinco años para el caso de controversias relacionadas con contratos y cualquier otra
materia no prevista en los supuestos anteriores, en cuyo conjunto se encuentran los
actos administrativos presuntos y los hechos administrativos.- En cuanto al rol de los
sujetos procesales en un proceso de ejecución de los actos administrativos
presuntos, la Sala ha señalado, que, perfilados los requisitos sustanciales y formales
para que el silencio administrativo surta los efectos señalados en la Ley y aquellos
colaterales, es conveniente abundar sobre el papel de los sujetos principales en el
proceso de ejecución del contenido del acto administrativo presunto. En primer lugar,
el actor deberá justificar en el proceso una petición debidamente fundamentada en el
derecho y los hechos, que hubiere cursado a una determinada autoridad administrativa
competente para resolver sobre lo solicitado y el haber efectuado las diligencias en
sede administrativa y judicial para obtener el certificado en el que conste el
vencimiento del plazo. Las pretensiones del actor, en su demanda, deben ser de orden
material y vinculadas indefectiblemente con el contenido del acto administrativo
presunto que se espera ejecutar. El demandado, dentro del proceso de ejecución,
podrá proponer como defensas y excepciones aquellas propias de todo proceso de
ejecución, esto es, las de orden procesal, las referidas a los requisitos sustanciales y
formales antes señalados, o bien, aquellas relacionadas con las actuaciones de la
Administración con las que ya se ha satisfecho las pretensiones del actor. En este
aspecto, es fundamental aclarar que el ejercicio del derecho de contradicción del
demandado tiene que estar vinculado con la naturaleza del proceso que es de
ejecución, por lo que no tendría sentido plantear como defensas o excepciones los
temas que tuvieron que ser dilucidados a través de un acto administrativo explícito que
hubiese dado fin al procedimiento administrativo desencadenado a través de la
petición del administrado. La prueba, evidentemente, debe estar ligada a los hechos
que pueden ser materia de la demanda y la contestación a la demanda, según queda
señalado; una prueba de diversa índole es absolutamente impertinente y debe ser
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rechazada en cuanto se la solicite, con el objeto de no desnaturalizar el proceso de
ejecución. De lo expuesto se concluye con claridad que no se ha presentado la
demanda materia de esta controversia fuera de término por lo tanto no existe
caducidad ni se configura la alegación de aplicación indebida del Art. 65 de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa.- SEPTIMO: Revisado el caso que nos
ocupa se hace indispensable aclarar en lo que se refiere a la doctrina del silencio
administrativo que cualquier contestación posterior a los quince días que prevé la Ley
de Modernización resulta inoportuna, como tampoco es lógico que la administración
responda afirmando que ya contestó una pretensión similar como lo hizo el Prefecto
Provincial de Pichincha. Al efecto el tratadista español E.G.T.
.G. dice al comentar la Ley de Procedimientos Administrativos de su país que: “La
situación con la nueva Ley de Procedimiento no ha variado en lo que al silencio
administrativo se refiere, habida cuenta que, tanto con la Ley de 1958 como ahora, no
son admisibles las ‘resoluciones expresas tardías’, de tal manera que, una vez ha
surgido el acto presunto por silencio positivo, no cabrá ya retirar dicho acto presunto a
través de un acto expreso posterior de signo contrario…” ( “El silencio administrativo
en la nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, Editorial Civitas S.A., p.74). Correlacionando lo
que dice que este autor, cabe señalar que el tratadista ecuatoriano J.C.
.B. dice que: “al administrado debe contestársele, no sólo oportuna y
expresamente, sino también de forma pertinente, y lo pertinente, en el ámbito de lo
jurídico, es específicamente lo conforme a derecho. Estas reflexiones, además,
atienden a la esencia misma del derecho de petición, que es cimiento de los
mecanismos de garantía jurídica y de realización de la justicia, pues permite al
administrado instar a la actividad administrativa, reclamar por sus derechos y por los
actos que le perjudican, cuestionar el comportamiento de la autoridad y corregir los
errores en que esta pueda incurrir” (J.C..B., “Derecho Procesal
Administrativo Ecuatoriano”, Andrade & Asociados, p. 230). En el caso, el actor ha
demostrado que presentó una reclamación y que la misma no fue atendida
oportunamente por lo que no se configura la causal de aplicación indebida del Art. 28
de la Ley de Modernización del Estado como pretende el Consejo Provincial de
Pichincha.- OCTAVO : Determinado el esquema básico de interpretación del artículo
28 de la Ley de Modernización del Estado, conviene efectuar el mismo análisis
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respecto de la institución de la responsabilidad extracontractual del Estado,
prevista, principalmente, en el artículo 20 de la Constitución Política de 1998, haciendo
hincapié en lo que, a esta fecha, es un criterio reiterado de esta Corte en la materia,
que constituye un precedente jurisprudencial de obligatorio cumplimiento en la
interpretación del régimen. A este respecto se ha señalado que la responsabilidad
extracontractual del Estado hace parte, pese a la especialidad derivada del desarrollo
normativo, jurisprudencial y doctrinal en el Derecho Administrativo, de la construcción
de una teoría general de la responsabilidad. Los elementos fundamentales de esta
teoría, trazados desde la perspectiva del Derecho privado, han sido ya definidos por la
Corte Suprema de Justicia, en múltiples ocasiones.- Desde la perspectiva del Derecho
público, la doctrina más calificada recomienda, y así lo asume esta Sala, que existen
ciertos aspectos de la teoría de la responsabilidad que deben ser adecuadas al ámbito
de la responsabilidad extracontractual del Estado: a) El origen de la responsabilidad
extracontractual del Estado no se encuentra en la ilicitud de sus actos o hechos, sino
en la injusticia o ilicitud de los efectos de su actividad en las personas, sus bienes o el
ambiente. Así, es principio fundamental en la organización del Estado, la solidaridad y,
en virtud de ella, los administrados se encuentran sujetos a una serie de deberes y
responsabilidades generales (entre otros, ver el artículo 97 de la Constitución Política
de 1998) que permiten hacer efectivos el conjunto de los correlativos derechos de los
que somos titulares. En este sentido, el preámbulo de la Constitución Política de 1998
señala: “El Pueblo de Ecuador... fiel a los ideales de libertad, igualdad, justicia,
progreso, solidaridad, equidad y paz que han guiado sus pasos desde los albores de
la vida republicana... establece en esta Constitución las normas fundamentales
que amparan los derechos y libertades, organizan el Estado y las instituciones
democráticas e impulsan el desarrollo económico y social” (El subrayado es de la
Sala). La aplicación del principio de solidaridad, sin embargo, no significa que los
restantes principios previstos en la misma Constitución Política de 1998 no deban ser
también efectivos, lo que es posible a través de una adecuada ponderación de los
bienes jurídicos que, en apariencia, se encuentran en conflicto. De tal forma que, en la
persecución de los intereses colectivos, aunque se entiende que el interés individual
deba ceder ante ellos, la distribución de las cargas públicas individuales está sometida
a un criterio general de igualdad material o sustancial, lo que veda toda forma de
sacrificio individual injusto o ilícito, por ser contrario a este principio de igualdad en el
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reparto de las cargas públicas. Por ello, como ya se dijo, cuando el Estado y sus
Instituciones, en el ejercicio de sus potestades, provocan un desequilibrio en la
distribución de las cargas públicas, que implique un sacrificio individual intolerable,
está llamado a reparar los perjuicios provocados, a reestablecer el balance afectado.
Por esta razón, el artículo 20 de la Constitución Política de 1998 no hace referencia al
obrar lícito o ilícito de los funcionarios o empleados públicos, cuando asigna la
responsabilidad al Estado en el evento de que se cause un perjuicio a los
administrados, originada en su comportamiento. En efecto, esta norma, en su parte
pertinente, establece: “Las instituciones del Estado, sus delegatarios y
concesionarios, estarán obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios
que les irroguen como consecuencia... de los actos de sus funcionarios y
empleados, en el desempeño de sus cargos”. De la misma manera, cuando el referido
artículo 20 ibidem hace referencia a la “prestación deficiente de servicios públicos” no
califica la licitud de los actos o hechos conducentes a la prestación correspondiente
sino al defecto funcional del servicio.- b) Consecuencia del enunciado precedente es
que el régimen de responsabilidad patrimonial pública, establecido en nuestro
ordenamiento jurídico, no pueda ser considerado subjetivo, en el sentido de que no se
encuentra fundado en el clásico criterio de culpabilidad, cuya asignación implica un
reproche a la conducta del sujeto que provoca el daño. En materia de responsabilidad
pública por la deficiente prestación de servicios públicos o por los actos de los
funcionarios y empleados públicos, de los que se desprende un perjuicio para los
administrados, sería irrelevante, en lo que respecta a la obligación del Estado de
reparar el daño sufrido por el administrado, la intencionalidad con la que los sujetos se
comportan en el ejercicio de sus funciones. Ello no significa que esta intencionalidad
no sea importante en el sistema de responsabilidad, pues, como lo establece el inciso
segundo de la norma analizada (artículo 20 de la Constitución Política de 1998) la
calificación de la culpabilidad de los funcionarios y empleados públicos determina la
posibilidad de que el Estado pueda repetir en su contra los perjuicios económicos que
tuvo que asumir frente a los administrados.- En este punto es importante aclarar que la
responsabilidad del Estado, tal como ha sido perfilada, no se adecua, tampoco, a la
idea de la culpa presunta propia; por ejemplo, de la realización de actividades de
riesgo o de la responsabilidad por actos de terceros. Esto se debe a que, según la
tesis de la culpa presunta, bastaría probar – presuponiendo la reversión de la carga de
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la prueba- que el efecto dañoso no se deriva de la negligencia, imprudencia o
impericia de los sujetos a cargo de la actividad pública o, con más exactitud, que el
comportamiento de estos sujetos ha sido conforme a las reglas jurídicas y técnicas
previstas para el ejercicio de la actividad pública de la que se trate. Sostener esta
posición significaría considerar que los efectos de la actividad pública, socialmente
intolerables por su injusticia o ilicitud, son irrelevantes porque la conducta de los
agentes públicos se ha arreglado a las formas determinadas por otros agentes
públicos; y que, las Instituciones del Estado, con competencias normativas, son
irresponsables frente a la deficiencia de la regulación y sus efectos dañosos. c) La
responsabilidad patrimonial del Estado es, en todos los casos, directa. En tal virtud, el
Estado no responde por los perjuicios que su actividad pueda provocar en las
personas, los bienes o el ambiente, como lo hace toda persona por el hecho de los
que estuvieran bajo su cuidado o dependencia, según el régimen previsto en los
artículos 2220 y siguientes del Código Civil. Esto se debe a que la responsabilidad de
los funcionarios y empleados públicos, en cuanto sujetos de imputación jurídica, es
distinta e independiente a la responsabilidad pública que se deriva del ejercicio de las
atribuciones y el cumplimiento de sus deberes como sujetos de la actividad pública. El
comportamiento de un funcionario o empleado público es, a efectos del régimen de
responsabilidad analizado, atribuible al Estado mismo, cuando se analizan sus
relaciones con el administrado. Cosa distinta es la revisión de este comportamiento,
personal e individual, para determinar la responsabilidad del funcionario o empleado
frente al Estado, por el inadecuado ejercicio de sus competencias. d) Se ha insistido
que la responsabilidad extracontractual del Estado tiene origen en la injusticia o ilicitud
de la afectación en las personas, bienes o el ambiente originada en la actividad
pública, por ello, es necesario clarificar el sentido que se adopta al referirnos a la
injusticia o ilicitud de la afectación, es decir, delimitar lo que ha de entenderse por
daño indemnizable. En principio, el daño indemnizable ha de ser cierto, actual o futuro,
material o moral, como ha quedado expuesto por la teoría general de la
responsabilidad. e) Definido el carácter de la responsabilidad extracontractual del
Estado, como una responsabilidad por la injusticia o ilicitud de los efectos de la
actividad pública en las personas, bienes o el ambiente, es evidente que, demostrado
el daño indemnizable, resta únicamente determinar la vinculación, en una relación de
causa-efecto, de la actividad pública de la que se trate con el referido daño. Se trata,
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pues, de atribuir los efectos dañosos a la realización de una actividad pública
específica. En este sentido, las Instituciones del Estado únicamente podrán oponerse
a las pretensiones resarcitorias del administrado que hubiese sufrido un daño
demostrado e indemnizable, si prueban que los efectos dañosos se derivan de fuerza
mayor o caso fortuito, por el hecho de un tercero o por culpa de la víctima. Se hace
notar, sin embargo, que la responsabilidad extracontractual del Estado no se enerva si
la afectación a las personas, sus bienes o al ambiente, no son atribuibles de manera
exclusiva a las circunstancias eximentes de responsabilidad enunciadas.- NOVENO:
En lo que se refiere al supuesto error esencial que se ha cometido en el informe
pericial practicado dentro del proceso, cabe señalar que al momento el derecho del
actor está declarado y es en la fase de ejecución cuando el Consejo Provincial de
Pichincha deberá hacer conocer al Tribunal de Instancia sus observaciones en el caso
de que el monto que deba pagar sea excesivo. Además conviene señalar que este
Tribunal de Casación no tiene competencia para revisar la prueba actuada, salvo que
se detalle qué prueba ha sido indebidamente aplicada y cómo esta ha influido en la
decisión de la causa, situación que no ocurre en este caso, por lo que, se rechaza la
pretensión de que se case la sentencia por la aplicación indebida de los preceptos
jurídicos aplicables a la valoración de la prueba.- DECIMO: En cuanto al recurso de
casación interpuesto por el Delegado del Procurador General del Estado dice que
existe falta de aplicación del Art. 6 lit. b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa por cuanto afirma que la acción de daños y perjuicios es un proceso
civil. Al efecto cabe indicar que en virtud del Art. 38 de la Ley de Modernización del
Estado, se asigna competencia, a los Tribunales Distritales de lo Contencioso
Administrativo para asuntos impugnatorios como los provenientes de conflictos
derivados de entre otros hechos administrativos, asuntos que si bien doctrinariamente
pertenecen a la órbita del derecho civil, han sido delegados a la jurisdicción
contencioso administrativa por mandato de ley y reconocimiento jurisprudencial. Por lo
que no se puede aceptar la alegación de que la presente reclamación no corresponde
a la jurisdicción contencioso administrativa. De ninguna manera se puede aceptar el
argumento de falta de aplicación de los precedentes jurisprudenciales obligatorios que
cita en el escrito que contiene su recurso de casación, puesto que en el presente caso,
la Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, le ha dado a la
acción el trámite de un juicio de conocimiento no de ejecución por cuanto no existía la
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certificación de la autoridad competente, cumplimiento con lo previsto en la
jurisprudencia obligatoria. Por las consideraciones anteriores, ADMINISTRANDO
JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR
AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, se
rechazan los recursos de casación interpuestos por el doctor C..S.
.R., procurador judicial de los señores economista G.B.N. y
doctor D.F.C.A. y por el doctor C.M.ena, Delegado del
Procurador General del Estado. N..- ff) Dres. J..M.O..-
M.Y.A..- F.O.B..- Jueces Nacionales.
Lo que comunico a usted para los fines de ley.
Dra. M.d.C.J.O.
SECRETARIA RELATORA
