La Constitución Política y la administración de justicia
| Autor | Santiago Andrade Ubidia |
| Cargo del Autor | Profesor de la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, y Ministro Juez de la Corte Suprema de Justicia |
| Páginas | 207-266 |
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
Y LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Santiago Andrade Ubidia
1. INTRODUCCIÓN
La crisis de la administración de justicia a partir de 1970
El Ecuador se organizó, desde 1830, sobre la base del modelo liberal, con la
estricta división entre los tres "poderes" clásicos, que posteriormente se los deno-
minó "funciones" por haberse adoptado la teoría del poder único.'
Dentro de esta concepción, como es conocido, la administración de justicia
corresponde a la función judicial, la cual se debía limitar a aplicar la ley, sin que le
sea permitido interpretarla y menos todavía crear Derecho.
No obstante esta división del poder público entre las tres funciones, con pa-
peles claramente diferenciados, en la práctica una parte de la facultad de juzgar fue
retenida por la Función Ejecutiva, la cual inclusive fue ganando espacios en los
campos de la justicia administrativa y tributaria.
Inicialmente, la justicia administrativa se cumplía por un organismo eminen-
temente político, el Consejo de Estado; en el campo tributario, con la creación del
1.
"...el Poder cuenta con tres medios o formas de obrar; por decisiones generales, por decisiones
concretas, por vía de resolución de una diferencia jurídica. Estos procedimientos son funciones de
un mismo poder... Unidad del
Poder,
variedad de sus
funciones:
he aquí la síntesis de lo que aca-
bamos de decir a propósito de aquellos modos de obrar" (Julio Tobar Donoso,
Elementos de cien-
cia política,
si., Educ, 1981, 4a. ed., p. 381). En contra se manifiesta Jorge Zavala Egas
(Curso
analítico de la Constitución Política de la República del Ecuador,
Guayaquil, Edino, 1996, pp.
157-158): "Nuestra Constitución recoge en su texto la división de los poderes del Estado, pero su-
mándose implícitamente a la Escuela Alemana de Derecho Público y aceptando que hay una sola
persona con Poder que es el Estado, trata la mentada división como simple distinción de funcio-
nes,
casi
equivalente a una mera división de trabajo... No podemos aceptar que existe un único po-
der que corresponde al Estado-persona pública, pues no podemos dejar de reconocer que existen
Poderes Públicos dentro de ese Estado que se identifican con los sujetos que ejercen la potestad.
Esos Poderes expresan la voluntad del Estado-persona, en el caso del Legislativo y Judicial. Pero,
por otra parte, el Poder Ejecutivo, en su actividad administrativa, se personifica en la Administra-
ción Pública, ésta sí con personalidad jurídica propia y definida..."
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Tribunal Fiscal, se avanzó en el camino hacia la judicialización de la justicia tribu-
taria, lo que posteriormente ocurre en el campo administrativo con la creación del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, pero tanto uno como otro son estable-
cidos como órganos independientes de la Función Judicial, de manera que existían
separadamente una estructura para la justicia civil, penal y laboral, otra para la jus-
ticia contencioso administrativa y otra para la justicia tributaria; en cambio la jus-
ticia de menores, la laboral colectiva,
la
militar, la policial, la electoral, la agraria,
se ejercían por órganos de la Función Ejecutiva.
Distribuida así la administración de justicia, en la Función Judicial se había
estructurado
un
servicio judicial, integrado por jueces letrados que ingresaban al
servicio por relaciones políticas o de amistad y para períodos fijos, aunque se pro-
dujo de facto una especie de carrera judicial, ya que había escasa movilidad del per-
sonal judicial y era la constante que los mejores fueran ascendiendo hasta llegar a
la Corte Suprema. La simple revisión de los fallos publicados en la
Gaceta Judicial
nos testimonian este aserto, ya que se puede advertir cómo algunos servidores judi-
ciales van subiendo de jueces provinciales a ministros de corte superior
y
de la Cor-
te Suprema.
En la década de los sesenta, la Corte Suprema inició la práctica de nombrar
su personal, previo concurso, aplicando procedimientos que, si bien fueron rudi-
mentarios, sin embargo indicaban que se estaba produciendo un cambio en la per-
cepción del tema; el Presidente Interino de la República señor Clemente Yerovi In-
daburu promulgó un decreto en el que se disponía que en los juzgados se llenaran
necesariamente las plazas con estudiantes de derecho que estuvieran cursando los
dos últimos años de la carrera.2
La crisis política del país desembocó en la dictadura de Velasco Ibarra (21 de
junio de 1970), quien reprimió con dureza todo cuanto tenía matiz de izquierda,
3
lo
que se manifestó en el plano judicial con una reorganización total de la Función,4
habiéndose llegado inclusive a imponer al Presidente de la Corte Suprema. Se ini-
ció una nueva etapa, de honda crisis. Se separó a muchos y muy competentes fun-
cionarios judiciales, sin explicar las razones, así como se nombró ministros jueces
de la Corte Suprema por su amistad o su adhesión personal al dictador, sin que pri-
maran consideraciones objetivas acerca de su calidad
científica,
capacidad
de
tra-
bajo o probidad notoria; de la misma manera, se procedió a designar a todo el per-
sonal de servidores judiciales, según la voluntad omnímoda del dictador y sin so-
meterse a
ningún
procedimiento.
5 Ello determinó que cundiera la desconfianza y el
desaliento en la Función Judicial, y que su personal se desmotivara por completo;
2. Decreto Supremo 1381, R.O. No. 150, 28.10.1966.
3.
Agustín Cueva, "S Ecuador de 1960 a 1979", en
Nueva Historia del Ecuador,
tomo II, Quito, Cor-
poración Editora Nacional / Grijalbo, 1993, pp. 163-164.
4,
Decreto Supremo No. 37, R.O. No. 13, 08.07.1970.
5.
Gacetas Judiciales, serie XI, Nos. 9 y 10.
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con este nefasto precedente, en los años siguientes se vinieron otras reorganizacio-
nes
6
hasta convertirse en costumbre. La Función Judicial cayó en un inmovilismo
total, mientras los problemas sociales iban en aumento.
El retorno al régimen constitucional en 1979 no significó una mejoría en el
desalentador panorama judicial, ya que el manejo político de la misma continuó. La
Corte Suprema de Justicia se siguió integrando sobre la base de intereses políticos
y se llegaron a producir atentados directos contra la independencia judicial, como
el bochornoso incidente
del
bloqueo policial al máximo tribunal que se había inte-
grado por el Congreso Nacional (de mayoría opositora) con magistrados que no
eran del agrado del Presidente Febres Cordero, en el año de 1984,
y
que culminó
con el cambio de la Corte Suprema de Justicia.?
A raíz de este episodio negativo se produce una reacción, fundamentalmente
en la academia, exigiendo una reforma que pusiera fin al estado de cosas; también
el Gobierno Nacional, en 1986, se sintió en la necesidad de proponer una reforma
política, en la que incluía a la Función Judicial, propuesta que no llegó a prosperar
por el carácter autoritario y antidemocrático de la misma.8
La progresiva toma de conciencia de la crisis9
A partir de 1989
10
comienza a aflorar la insatisfacción por el estado de cosas;
la situación negativa se manifiesta con tal gravedad que obliga a prestar atención al
6. Decretos Supremos: No. 138, R.O. No. 32, 03.04.1972; No. 479, R.O. No. 552, 14.05.1974; y No.
2126, R.O. No. 505, 13.01.1978.
7.
Edmundo Durán Dfaz, al respecto, señala: "Nuestros gobiernos constitucionales y dictatoriales han
respetado generalmente la independencia judicial y no se ha vislumbrado un intento sistemático de
torcer la justicia. Algunas dictaduras han renovado la Función Jurisdiccional designando directa-
mente la Corte Suprema, después de remover a sus anteriores integrantes, pero de allí no han pa-
sado. La única excepción en régimen constitucional la ha dado el
actual Presidente de la Repúbli-
ca, Ing. León Febres Cordero, quien desconoció a la Corte Suprema designada por la Función Le-
gislativa en 1984. Esta acató la intromisión del Ejecutivo y procedió a nombrar una nueva Corte".
(Hernán Salgado, comp.,
La reforma de la Constitución,
Quito, Jurispuce
1
ILDIS, 1988, p. 163).
Esta visión del eximio maestro no es del todo exacta, ya que la intervención dictatorial de 1970 fue
más allá de renovar la Corte Suprema, ya que alcanzó a prácticamente todos los estamentos de la
Función Judicial, pero es exacta la afirmación de que el único gobierno constitucional que se per-
mitió atropellar la independencia judicial fue el del Ing. Febres Cordero.
8.
La propuesta del Presidente de la República, Ing. Febres Cordero, se remitió al Presidente del Con-
greso Nacional mediante oficio No. 86-005-DM, del 02.01.1986.
9.
Una visión más detallada de la problemática de la administración de justicia en el Ecuador, se da
en: Santiago Andrade Ubiella, "Hace falta una nueva Ley Orgánica de la Función Judicial", en
Iu-
ris Dirtio,
Revista del Colegio de Jurisprudencia de la Universidad San Francisco de Quito, Qui-
to, febrero 2001, año III, No. 5, pp. 87 y ss.
10. Milton Álava Ormaza sostiene que "fue el Presidente Febres Cordero quien, por primera vez en la
actual etapa institucional, planteó al Congreso Nacional, en 1986, la reforma estructural de la Fun-
ción Jurisdiccional, aunque limitada a la integración de la Corte Suprema y para devolver a este
organismo el rol de organismo contralor de la constitucionalidad" (en
40 años de constitucionalis-
rno, 1960-2000,
Quito, Editorial Voluntad, 2000, p. 375).
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