Negociando el cambio: fuerzas sociales y políticas en la Asamblea Constituyente ecuatoriana de 1998

AutorPablo Andrade A.
Cargo del AutorProfesor de la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador y coordinador de su Programa de Estudios Latinoamericanos
Páginas25-61
NEGOCIANDO EL CAMBIO:
FUERZAS SOCIALES Y POLÍTICAS
EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE
ECUATORIANA DE 1998
Pablo Andrade A.
El trabajo que se presenta a continuación discute el proceso que llevó a la
adopción de una nueva Constitución ecuatoriana en 1998. El examen de ese proce-
so se hace en relación al problema más general de la democratización en el Ecua-
dor, su dinámica, limites y posibilidades. Postulamos que el examen de la democra-
tización en el Ecuador debe realizarse considerando las trayectorias en el largo pla-
zo tanto de la formación de las instituciones políticas de la democracia liberal en
este país, como de los conflictos por incorporar-excluir a un actor político emergen-
te, el movimiento indígena ecuatoriano.
El examen sitúa a la adopción de una nueva Constitución política, en junio de
1998, como un momento de formalización de transformaciones políticas intensas;
un período de cambio que se inició en febrero de 1997 con el derrocamiento del
Presidente Abdalá Bucaram. El análisis de la evidencia ofrecida muestra que ese
momento de formalización puso en escena el problema de la construcción de una
sociedad política democrática en el Ecuador contemporáneo. Esta "puesta en esce-
na" (Leffort) involucró tanto la activación de reglas de juego informales de la polí-
tica ecuatoriana, como la escenificación de un conflicto de larga duración en la
constitución de la democracia ecuatoriana; esto es, la posibilidad-capacidad para in-
cluir a las poblaciones rurales como miembros plenos y legítimos de la sociedad po-
lítica. Nuestro examen propone que el sentido de las instituciones políticas estable-
cidas en la Constitución de 1998 debe buscarse en tres fuentes: la política de los
(partidos) políticos y sus relaciones ambivalentes con los llamados "nuevos movi-
mientos sociales" urbanos-organizaciones de derechos humanos, ecologistas y de
mujeres; las transformaciones de largo plazo de las poblaciones rurales ecuatoria-
nas y la política del movimiento indígena; y, finalmente, el proceso mismo de toma
de decisiones de la Asamblea Constituyente de 1998 en sí.
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1. EL PROBLEMA: LA CONSTRUCCIÓN DE UNA
SOCIEDAD POLITICA DEMOCRÁTICA EN EL ECUADOR
Veinte años antes de que la Asamblea Nacional Constituyente adoptara la
Constitución actualmente vigente en el Ecuador,' este país había inaugurado su más
reciente experimento con la democracia liberal. La instauración de la competencia
electoral entre partidos políticos y el imperio de un Estado de derecho que garanti-
zaba y expandía las libertades políticas de los ecuatorianos fueron los dos elemen-
tos característicos de la nueva democracia ecuatoriana. También lo fue su sentido
de proyecto, establecido
en
la Constitución de 1978; un proyecto que se pretendía
garantizase la igualdad social, el sentido de comunidad nacional y la libertad polí-
tica. La trayectoria pos-1978 de la sociedad política ecuatoriana ha seguido una
orientación que, al tiempo que afirma las libertades políticas, incluso expandiéndo-
las hacia áreas imprevisibles hace 24 años, erosiona tanto el sentido de pertenencia
a una comunidad política como la igualdad social.2
La liberalización de la política ecuatoriana no ha acompañado la formación de
una sociedad política democrática. Para ser más precisos, en el Ecuador la protec-
ción de las libertades de los individuos de la interferencia del Estado ha avanzado
y se ha expandido (liberalización); no ha ocurrido lo mismo con la creación de una
sociedad política que mantenga y conserve una tensión entre igualdad, libertad y
comunidad (democratización). De hecho, podría afirmarse que la evolución de la
economía y la política hacia una mayor liberalización ha ocurrido en detrimento de
la democratización de la sociedad ecuatoriana; esta relación conflictiva convulsio-
nó entre 1997 y él 2000.
El período 1997-2000 en Ecuador puede ser caracterizado como políticamen-
te turbulento. Dos golpes de Estado, cuatro presidentes de la República, una junta
cívico militar de breve existencia, la presencia constante de movilizaciones socia-
les nacionales y una actividad electoral constante bastarían para justificar esa cali-
ficación. Pero, además en esos cinco años de la historia política reciente del Ecua-
dor se produjo una transformación mayor en las instituciones de la sociedad políti-
ca; entre diciembre de 1997 y junio de 1998 se desarrolló una Asamblea Constitu-
1.
En un sentido estrictamente formal, la Constitución ecuatoriana vigente sería la misma de 1978,
dado que la Constituyente fue convocada para reformar esta Constitución. En la práctica, sin em-
bargo, tanto por los alcances de las reformas adoptadas, como por el tipo de debate político que
ocurrió en la Asamblea, se puede sostener que en 1998 se adoptó una nueva Constitución (cfr. Al-
cívar, 1998).
2.
La erosión del "sentido de pertenencia" en la forma de la ciudadanía ha sido una referencia cons-
tante
en la
literatura
ecuatoriana
de ciencia política, al menos desde 1984 (véase Andrade, 1997).
Los estudios sobre distribución de riqueza, un indicador bastante certero del grado de igualdad so-
cial, han señalado la tendencia constante entre 1982 y el presente a una mayor concentración de ri-
queza c ingreso en las élites del país, (véase Larrea, 1997).
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yente que terminó adoptando una nueva Constitución. En el examen que sigue pro-
ponemos que los cambios en las instituciones políticas ecuatorianas, así como la
turbulencia general del período en cuestión, pueden entenderse en términos de pro-
cesos políticos de largo plazo. Dos elementos integran esa perspectiva de largo pla-
zo; por un lado, la interacción entre instituciones políticas formales e informales, y,
por otro, las contradicciones políticas provocadas por la participación creciente en
lo nacional público de un movimiento social y político de origen rural, el movi-
miento indígena.3
Los análisis políticos anglosajones frecuentemente confunden el manteni-
miento de las instituciones de la democracia política (elecciones, sistemas de parti-
dos políticos pluralistas y las libertades liberales tradicionales) con las instituciones
políticas en sí, aun cuando enuncien la existencia e importancia de instituciones po-
líticas informales (véase p. ej.: Whitehead, 1999; Dahl, 1999; Mainwaring y Scully,
1995). Es necesario, entonces, precisar a qué nos referimos cuando hablamos de
"instituciones políticas informales". Entendemos por tales a procesos organizativos
frustrados, pero que dejan rastro en la forma de nuevas organizaciones, modos de
acción social, ideas y reglas de juego —incluso personajes— que persisten aun cuan-
do ya pasó el momento histórico de su formación inicial.
Desde la perspectiva enunciada, es necesario reconsiderar el concepto de
"institucionalización" tal y
como se
lo
ha propuesto
para el estudio de la política y
los sistemas políticos latinoamericanos. En su
uso
convencional, el concepto de ins-
titucionalización distingue entre reglas de juego político (prácticas y organizacio-
nes) "firmemente establecidas y ampliamente conocidas", que son al mismo tiem-
po valoradas y estables, y otras reglas de juego "incipientes" (Mainwaring y Scully,
1995: 4). Esta distinción, que permite clasificar los sistemas políticos latinoameri-
canos en dos tipos: altamente institucionalizados e incipientes, implica un despla-
zamiento de la atención desde las reglas de juego realmente existentes (por infor-
males que estas sean) hacia las reglas de juego que se esperaría existan y se
hallen
claramente formalizadas (p. ej. en la existencia de partidos políticos firmemente es-
tablecidos). Este deslizamiento teórico lleva a adoptar una óptica prescriptiva, se-
gún la cual, los sistemas políticos en los que se comprueba la mayor corresponden-
cia posible entre las reglas de juego formales e informales de la política son toma-
3.
"origen rural del movimiento indígena" entiendo no solo sus raíces históricas, sino también su
base social. Aun cuando puede argumentarse que la dirigencia y espacios de acción política del
movimiento indígena se han "urbanizado" crecientemente desde 1992, por lo menos, también es
posible mostrar que esa "urbanización" es relativa. En primer lugar porque, como lo ha señalado
Zamosc (1992), la capacidad del movimiento indígena para movilizar demostraciones se basa
esencialmente en su apelación a comunidades campesinas-indígenas organizadas y rurales. En se-
gundo lugar, porque aun cuando el movimiento indígena ha logrado controlar algunas áreas esta-
dística y legalmente reconocidas en el Ecuador como "urbanas", dichas áreas constituyen en rea-
lidad un hinterland rural (sobre este punto véase Cameron, 2001, y North y Cameron, 1999)

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